In de Kamerbrief van 1 november 2021 heeft de minister laten weten dat de betrokken overheden de overtuiging hebben dat de Omgevingswet nu echt op verantwoorde wijze op 1 juli 2022 in werking kan treden. In deze bijdrage deel II van de informatie over de omgevingswet. Hierin wordt de werking van de voorbereidingsbescherming onder de Omgevingswet behandeld.
Er zijn grote stappen gezet met het digitaal stelsel omgevingswet (DSO) en de bevoegde gezagen zijn volop aan het oefenen. Nu de Omgevingswet steeds dichter bij komt, rijzen ook steeds vaker concrete vragen over de werking van het nieuwe stelsel en het overgangsrecht. In deze bijdrage behandelen we de werking van de voorbereidingsbescherming onder de Omgevingswet.
De huidige wet biedt het bevoegd gezag de mogelijkheid om een voorbereidingsbesluit op de voet van artikel 3.7 Wro te nemen. In een dergelijk besluit wordt door de raad verklaard dat voor een bepaald gebied een bestemmingsplan wordt voorbereid. Op grond van artikel 3.3 wordt een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen of aanleggen, die niet in strijd is met het geldende bestemmingsplan, aangehouden, inden vóór de ontvangst van de aanvraag een voorbereidingsbesluit in werking is getreden.
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal dit stelsel flink wijzigen. De bevoegdheid van de raad om een zelfstandig voorbereidingsbesluit met de daaraan gekoppelde aanhoudingsplicht te nemen komt te vervallen. In plaats daarvan kan de raad op grond van artikel 4.14 lid 1 Ow voor een locatie een voorbereidingsbesluit nemen met het oog op de voorbereiding van in het omgevingsplan te stellen regels. Het voorbereidingsbesluit wijzigt het omgevingsplan met voorbeschermingsregels, aldus artikel 4.14 lid 2 Ow. Voorbeschermingsregels strekken ertoe te voorkomen dat de locatie minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van het doel van de regels, bedoeld in het eerste lid, en kunnen alleen inhouden:
De voorbeschermingsregels in het omgevingsplan vervallen na een jaar en zes maanden, of, als binnen die termijn het besluit tot vaststelling of wijziging van het omgevingsplan waarvan de voorbeschermingsregels deel uitmaken is bekendgemaakt, op het tijdstip waarop dat besluit in werking treedt of is vernietigd.
De gemeenteraad kan de bevoegdheid tot het vaststellen van een voorbereidingsbesluit delegeren aan het college van burgemeester en wethouders. Op het voorbereidingsbesluit tot het vaststellen van voorbeschermingsregels is verder geen bijzondere voorbereidingsprocedure van toepassing.
De regeling komt er kort gezegd op neer dat het voorbereidingsbesluit opgenomen wordt in het omgevingsplan in de vorm van voorbeschermingsregels. In de memorie van toelichting wordt de keuze voor de nieuwe regeling gemotiveerd met het argument dat het onwenselijk is als sprake is van conflicterende regels in enerzijds het voorbereidingsbesluit en anderzijds het omgevingsplan. De burger zou die regels dan naast elkaar moeten leggen om te bezien of een voorgenomen activiteit toelaatbaar is (MvT TK 34 986, 3). Dat is op zichzelf een overtuigend argument. Het verbod om gedurende een bepaalde periode waarin een wijziging van het omgevingsplan wordt voorbereid een activiteit te verrichten, zal nu uit het omgevingsplan zelf blijken.
Een voorbeschermingsregeling wordt ook duidelijker, nu activiteiten kunnen worden verboden of aan beperkingen kunnen worden onderworpen, aldus de memorie van toelichting. Dat argument overtuigt mij niet. De oude regeling bood immers ook al de mogelijkheid om bij het voorbereidingsbesluit regels te geven op grond waarvan bij een omgevingsvergunning van het verbod kon worden afgeweken. De nieuwe regeling zal er andersom wel toe leiden dat het voorbereidingsbesluit zelf meer tijd zal vergen om voor te bereiden. De betreffende activiteiten waarop de voorbescherming betrekking heeft en de daarvoor geldende regels, moeten in het voorbereidingsbesluit zelf al concreet worden omschreven. Even snel een voorbereidingsbesluit nemen zal moeilijker worden.
De verandering wordt daarnaast, aldus de memorie van toelichting, ingegeven met het oog op de in de Omgevingswet opgenomen splitsing van de vergunningplicht voor de bouwactiviteit in een technische vergunning en een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit (“knip”). Op deze wijze kunnen de technische bouwactiviteiten, die niet tevens een omgevingsplanactiviteit behelzen, zoveel mogelijk vergunningsvrij blijven.
Tot zover is de nieuwe regeling begrijpelijk. Het wordt echter complexer als we ons realiseren dat voor dezelfde locatie op verschillende momenten met verschillende doelen voorbeschermingsregels in het omgevingsplan opgenomen kunnen worden. Het herhaald nemen van een voorbereidingsbesluit gericht op het met hetzelfde doel wijzigen van het omgevingsplan, is niet toegestaan.
Daarnaast kunnen voorbereidingsbesluiten onder de Omgevingswet worden genomen met het oog op verschillende besluiten tot wijziging van het omgevingsplan. Het gaan om een voorgenomen wijziging van het omgevingsplan, maar ook om een voorgenomen projectbesluit, een instructieregel als bedoeld in artikel 2.22, eerste lid Ow, of een instructie als bedoeld in artikel 2.33, eerste lid, Ow gericht op het stellen van regels in het omgevingsplan.
Het voorgaande betekent dat voorbeschermingsregels door verschillende bevoegde gezagen in het omgevingsplan kunnen worden opgenomen. Niet ondenkbaar is dat dit een bron van politiek-bestuurlijke onenigheid zal zijn. Ook nu heeft de provincie de bevoegdheid om door middel van een inpassingsplan of een reactieve aanwijzing regels te geven indien een provinciaal belang dat vergt. Dan gaat het echter wel duidelijk om een provinciaal instrument. Hetzelfde geldt voor de te onderscheiden bevoegdheden van de raad en het college. Ieder bestuursorgaan heeft zijn eigen rol en voor de burger is duidelijk waar hij moet zijn voor welk besluit. Een en ander zal met de Omgevingswet niet eenvoudiger worden.
De aanhoudingsplicht voor de beslissing op aanvragen om omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten komt zoals gezegd te vervallen. Een aanvraag zal in de toekomst niet langer worden aangehouden. In plaats daarvan is de aanvraag in strijd met de voorbeschermingsregels, zodat sprake is van een omgevingsplanactiviteit en een omgevingsvergunning vereist is. Dat betekent dat het bevoegd gezag de aanvraag gewoon moet behandelen en de aanvrager het risico loopt dat een aanvraag wordt afgewezen en de leges verschuldigd blijft. Het is wel mogelijk om op de voet van artikel 4:15, tweede lid, Awb de beslistermijn met schriftelijke instemming van de aanvrager op te schorten. Het ligt voor de hand dat bestuursorganen daartoe bereid zullen zijn.
