Grenzen aan betaalplanologie

17 september 2021

Mag het verlenen van een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik worden geweigerd als de aanvrager niet bereid is om een anterieure overeenkomst te sluiten?

De wet verplicht gemeenten om in bepaalde gevallen de kosten die de gemeente maakt, onder andere voor openbare voorzieningen, te verhalen. Dat kan grofweg op drie manieren. Als de gemeente eigenaar is van de grond, kan zij de grond eerst bouwrijp maken en de kosten verhalen door deze mee te nemen in de uitgifteprijs van de grond. Als de gemeente geen eigenaar is van de grond, dan resteren twee mogelijkheden. Ofwel de gemeenteraad stelt een exploitatieplan vast waarin de hoogte van de te verhalen kosten wordt bepaald en het college verbindt aan de omgevingsvergunning het voorschrift dat de kosten betaald moeten worden. Ofwel de gemeente en de ontwikkelende partij sluiten een zogenoemde anterieure overeenkomst. Gemeenten geven sterk de voorkeur aan deze laatste optie. Het sluiten van een overeenkomst vergt in de meeste gevallen aanzienlijk minder werk en de wet laat partijen redelijk veel vrijheid bij het invullen van de anterieure overeenkomst. Ook de meeste ontwikkelaars komen graag tot overeenstemming met de gemeente. Dat schept duidelijkheid en linksom of rechtsom worden de kosten toch wel verhaald.

Het komt echter regelmatig voor dat gemeenten in de onderhandelingen over de anterieure overeenkomst, al dan niet bewust, een hogere bijdrage verlangen dan zij via een exploitatieplan en de daarop van toepassing zijnde Regeling plankosten exploitatieplan kunnen verhalen. Zo zien wij dat gemeenten gebruik maken van de zogenoemde plankostenscan en daarin opvoeren dat onteigening van percelen noodzakelijk is, terwijl dat niet het geval is. Ook wordt de complexiteit van de ontwikkeling regelmatig hoger ingeschat dan nodig of worden kosten meegenomen die deels aan andere gebieden moeten worden toegerekend. Als partijen er niet uitkomen, dan rijst de vraag of het gemeentebestuur eenvoudigweg de omgevingsvergunning mag weigeren, omdat de ontwikkelaar weigert om de anterieure overeenkomst te sluiten.

Op het eerste gezicht lijkt dit een eenvoudige vraag, die met nee moet worden beantwoord. Een aanvraag voor een omgevingsvergunning of tot vaststelling van een bestemmingsplan moet worden beoordeeld aan de hand van de vraag of de aanvraag in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Bovendien kan het gemeentebestuur een exploitatieplan vaststellen, zodat het kostenverhaal langs die weg verzekerd kan worden.

Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak volgt dan ook dat het enkele feit dat nog geen anterieure overeenkomst is gesloten over de kosten van de grondexploitatie er niet toe mag leiden dat wordt geweigerd om een bestemmingsplan vast te stellen. De raad dient immers, mits er geen planologische bezwaren bestaan tegen de ontwikkeling, in dat geval een exploitatieplan vast te stellen (vgl. ABRvS 22 oktober 2014, Kom Maarheeze).

Dit wordt anders als het gaat om kosten die niet via een exploitatieplan verhaald kunnen worden, bijvoorbeeld omdat geen sprake is van een aangewezen bouwplan. Dat doet zich bijvoorbeeld voor als het gaat om een enkele wijziging van het gebruik zonder dat een vergunning voor een bouwactiviteit vereist is (ABRvS 28 augustus 2019, Oldebroek). Uit de wetsgeschiedenis volgt, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak, dat in die situatie medewerking geweigerd mag worden indien de aanvrager niet bereid is om afspraken te maken over een financiële bijdrage voor een ruimtelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.24 lid 1 sub a Wet ruimtelijke ordening, als niet-betaling leidt tot een verslechtering van de ruimtelijke kwaliteit en daarmee in de weg staat aan een ‘goede ruimtelijke ordening’ (Kamerstukken II 2005/06, 30 218, nr. 6, p. 11).

In een recente uitspraak van de Rechtbank Noord-Holland van 26 augustus 2021, werd eveneens geoordeeld over een situatie waarin geen sprake was van een aangewezen bouwplan. Kostenverhaal via een exploitatieplan was dan ook niet mogelijk. Desondanks oordeelt de rechtbank dat niet verlangd kon worden dat een anterieure overeenkomst zou worden gesloten. Daartoe overwoog de rechtbank dat dat alleen het geval is als er ruimtelijke samenhang bestaat tussen de planwijziging waarvoor de financiële bijdrage wordt gevraagd enerzijds en het bestedingsdoel van de financiële bijdrage anderzijds. De gevraagde financiële bijdrage dient bestemd te zijn om een op zichzelf nadelige ruimtelijke ontwikkeling te compenseren. Te denken valt hierbij bijvoorbeeld aan het compenseren van het onttrekken van een openbare parkeerplaats (negatieve ruimtelijke ontwikkeling), door het opleggen van de verplichting tot betaling van een bepaald bedrag aan een parkeerfonds dat als doel heeft te zorgen voor voldoende parkeerruimte (compensatie van de negatieve ruimtelijke ontwikkeling). Ook valt in dit kader te denken aan planschade. Als een gewenste ruimtelijke ontwikkeling eventueel leidt tot ruimtelijk nadeel van derden kan immers geoordeeld worden dat sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening als daar geen compensatie (door de initiatiefnemer) tegenover staat.

In de zaak Oldebroek uit 2019 werd door het gemeentebestuur gemotiveerd dat het tot reguliere woning bestemmen van een recreatiewoning afbreuk zou doen aan het noodzakelijk geachte aanbod van toeristische recreatiewoningen. De vereveningbijdrage zou worden gebruikt om projecten en maatregelen te financieren om het toeristisch recreatief aanbod op een kwalitatief gewenst niveau te brengen. In de zaak waarover de Rechtbank Noord-Holland zich recent boog, werd door het gemeentebestuur nagelaten om deze samenhang handen en voeten te geven. Het college stelde slechts dat het bedrag van de leges de kosten van de ambtelijke inzet niet dekt en dat zij om die reden een anterieure overeenkomst wilde sluiten, waarmee een hoger bedrag aan kosten verhaald zou worden.

Een terechte uitspraak. Het vaststellen van bestemmingsplannen en het verlenen van omgevingsvergunningen is een wettelijke taak van het gemeentebestuur. De kosten daarvan worden deels via de algemene middelen van de gemeente, lees belastingheffing en het gemeentefonds, gedekt en deels via de leges op grond van de Legesverordening. Slechts indien sprake is van een aangewezen bouwplan verplicht de wet tot het verhalen van plankosten bovenop de legesbijdrage. Indien uit ruimtelijk oogpunt een compenserende ruimtelijke ontwikkeling noodzakelijk geacht wordt, kan, ook indien van een aangewezen bouwplan geen sprake is, in het kader van de uitvoerbaarheid een bijdrage daaraan worden verlangd. Het feit dat de kosten van de inzet van het ambtelijk apparaat niet wordt gedekt door de legesbijdrage, kan uiteraard niet als een zodanige compenserende ruimtelijke ontwikkeling worden aangemerkt.

TK staat ontwikkelaars en gemeenten bij. De advocaten van TK stellen regelmatig anterieure overeenkomsten op en adviseren partijen over de ruimte die zij binnen de kaders van de wet hebben. Een gedegen begrip over en weer kan het onderhandelingsproces aanzienlijk versnellen.