Komt er een nieuwe invulling voor vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht?

Huidige vertrouwensbeginsel zo goed als betekenisloos

Het is op grond van de huidige invulling van het vertrouwensbeginsel haast onmogelijk hierop een geslaagd beroep te doen. Dat leidt vaak tot veel onbegrip bij burgers, omdat zij regelmatig het gevoel hebben dat hen toezeggingen zijn gedaan die ten onrechte niet worden nagekomen. In de conclusie zet de advocaat-generaal uiteen onder welke omstandigheden een burger een geslaagd beroep zou moeten kunnen doen op het vertrouwensbeginsel. Deze conclusie heeft geen bindende werking, maar kan in de toekomst wel invloed hebben op de uitleg van het vertrouwensbeginsel door de bestuursrechter.

De achterliggende zaak

Wat was er aan de hand in de zaak die heeft geleid tot deze conclusie? Het college van burgermeester en wethouders van Amsterdam had een last onder dwangsom opgelegd om een dakterras in de laatst vergunde toestand terug te brengen. De vorige eigenaren van de woning hadden het dakterras in 1992 laten bouwen Zij waren in de veronderstelling dat er voor het dakterras geen vergunning benodigd was. Een inspecteur van Bouw- en Woningtoezicht had meerdere uitspraken gedaan dat er geen vergunning nodig zou zijn. Verder had een andere ambtenaar gezegd dat de gemeente bekend was met de ‘illegale toestand’ van het dakterras en aangezien deze oud was, deze ongemoeid zou blijven. Dit werd door een andere gemeenteambtenaar bevestigd. Op grond hiervan en het feit dat er 26 jaar was vestreken zonder handhaving, was bij de vorige eigenaren – en dus ook de huidige eigenaren – het vertrouwen gewekt dat er niet gehandhaafd zou worden.

Drie deelvragen beroep op vertrouwensbeginsel

Volgens Wattel zijn voor de vraag of een bestuursorgaan gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt drie stappen van belang. Aan de hand van deze drie stappen moet worden beoordeeld of een burger gerechtvaardigd mocht vertrouwen op de toezeggingen die hem of haar zijn gedaan.

1. Ten eerste kan alleen een daadwerkelijke toezegging gerechtvaardigd vertrouwen wekken. Volgens Wattel moet dit worden beoordeeld vanuit het burgerperspectief: het gaat om een toezegging aan een burger die te goeder trouw was en naar verkeersopvattingen in redelijkheid op deze toezegging mocht vertrouwen.
2. Op de tweede plaats moet de toezegging door iemand die bevoegd is de uitspraak te doen zijn gedaan, of de schijn moet zijn opgewekt dat van bevoegdheid sprake was. Als een ambtenaar of andere overheidsfunctionaris met een bepaalde vertrouwenwekkende functie een toezegging doet, moet dit eerder voor het risico van het bestuursorgaan komen. De precieze bevoegdheidsverdeling binnen het bestuursorgaan is immers moeilijk te achterhalen en de burger te goeder trouw zou van de overheid mogen verwachten dat die haar eigen regels kent en naleeft.
3. Als de eerste twee stappen zijn genomen, dan zal aan de hand van een belangenafweging moeten worden bepaald wat de juiste oplossing is. Er zijn daarvoor twee mogelijkheden: 1) het bevoegde orgaan komt de toezegging na en zal dus afzien van handhaving, of 2) het kan besluiten om – ondanks de toezegging – toch te handhaven. In deze belangenafweging door het bestuursorgaan spelen de volgende belangen een rol: de belangen van de burger bij nakoming van de toezegging, betrokken derden (bijvoorbeeld buren of omwonenden) en de gemeenschap (denk aan het gelijkheidsbeginsel, het legaliteitsbeginsel of de beginselplicht tot handhaving).

Het probleem van de huidige toepassing van het vertrouwensbeginsel is dat eigenlijk ieder beroep daarop strandt bij stap 1 of stap 2. Het leveren van bewijs van een concrete toezegging (stap 1) lukt haast nooit. Verder komt volgens de huidige jurisprudentie het risico van een onduidelijke bevoegdheidsverdeling voor rekening van de burger. In de praktijk wordt dus nauwelijks toegekomen aan stap 3.

Wattel pleit er nu juist voor de drempels van stappen 1 en 2 te verlagen en de beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel meer te verschuiven naar stap 3. Dit betekent niet dat toezeggingen vaker dan nu nagekomen zouden moeten worden, maar wel dat het bestuur eerder schadevergoeding of een andere maatwerkoplossing zou moeten bieden (aan de burger te goeder trouw of aan een omwonende/andere gedupeerde). Er kan minder makkelijk worden volstaan met een verwijzing naar de gebrekkige communicatie, ondeskundigheid en/of ondoorzichtige (on)bevoegdheid van ambtenaren.

Duidelijke communicatie van ambtenaren over wel of niet handhavend optreden is gewenst in het complexe omgevingsrecht. Het is nu wachten of de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State deze burgervriendelijke invulling van het vertrouwensbeginsel overneemt.