Op 11 april jl. heeft de Raad van State haar jaarverslag gepubliceerd met ontwikkelingen in wetgeving en bestuur van het afgelopen jaar. Een opvallend zorgpunt dat de Raad van State naar voren brengt, is dat de wetgever bij het maken van wetgeving steeds vaker kiest voor kaderwetgeving. Een voorbeeld daarvan is de nieuwe, meer flexibele, Omgevingswet, waarbij echter een eenvoudige rekensom laat zien dat uiteindelijk slechts 5% van de regelgeving door het parlement tot stand is gebracht.
Wat is kaderwetgeving?
Een kaderwet is een algemeen raamwerk van wetten opgesteld door de wetgever. De verdere invulling van zo’n wet laat hij over aan de regering, afzonderlijke ministers en private normstellers. De reden van de voorkeur van de wetgever voor kaderwetgeving, is dat alleen het algemene raamwerk door het parlement (Eerste Kamer en Tweede Kamer) hoeft te worden vastgesteld. De nadere uitwerking van de regels wordt dan overgelaten aan niet democratische verkozen organen of partijen. Zij kunnen regelgeving sneller tot stand brengen en gemakkelijker aanpassen dan het parlement. Hierdoor is deze regelgeving flexibeler dan wetten die door het parlement zijn opgesteld.
Beperkt democratisch gelegitimeerde wet
De Raad van State maakt zich zorgen over deze steeds vaker voorkomende vorm van wetgeving, omdat op deze manier slechts een klein gedeelte van de wet democratisch gelegitimeerd is. Het parlement is slechts betrokken bij de kaders, en de vaststelling van de concrete normen wordt overgelaten aan het niet democratisch gelegitimeerde bestuur. Een andere zorg is dat er voor de invulling van kaderwetgeving een dusdanige hoeveelheid aanvullende regelgeving tot stand kan komen, dat de burger geen overzicht meer heeft van het geldende recht. Dit wordt nog lastiger als deze regelgeving regelmatig wordt veranderd, wat juist één van de redenen voor de keuze voor kaderwetgeving.
De Omgevingswet
Als meest duidelijke en verstrekkende voorbeeld van een kaderwet noemt de Raad van State de Omgevingswet. Deze wet zal in 2021 in werking treden en zal een algemeen kader voor het omgevingsrecht gaan vormen.
Om een indruk te geven van de scheve verhouding tussen de Omgevingswet (opgesteld door het parlement) en overige regelgeving die daarop is gebaseerd, noemt de Raad van State een aantal cijfers. De Omgevingswet telt slechts 105 pagina’s, terwijl de vier daarop gebaseerde AMvB’s samen 3.361 pagina’s Staatsbladtekst in beslag nemen. Een eenvoudige rekensom laat zien dat uiteindelijk slechts 5% van de regelgeving door het parlement tot stand is gebracht.
Bovenstaande cijfers laten goed zien dat de democratisch gelegitimeerde wetgever maar een fractie van de Omgevingswet zelf heeft opgesteld. De zorg van de Raad van State is dat deze verhouding voor een onoverzichtelijk systeem onder de Omgevingswet zorgt. Juist voor de Omgevingswet is dit opmerkelijk gezien de doelstelling van deze wet: het omgevingsrecht voor iedereen inzichtelijker, voorspelbaarder en gebruiksvriendelijker te maken.
Met bijdrage van Eva Geertjes.