De toepassing van artikel 6:13 Algemene wet bestuursrecht (Awb) waaruit kort gezegd volgt dat alleen degenen die een zienswijze hebben ingediend op het ontwerp van een besluit waarop de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, is in specifieke milieuzaken in strijd met het Verdrag van Aarhus. De wetgever zal de wet op dit punt moeten aanpassen. In de tussentijd zullen bestuursrechters deze personenfuik moeten toepassen overeenkomstig het Verdrag van Aarhus.
Op 14 januari 2021 heeft het Hof van Justitie van de EU uitspraak gedaan naar aanleiding van prejudiciële vragen die werden gesteld door de Rechtbank Limburg. Het ging om een beroepsprocedure tegen een in 2017 verleende omgevingsvergunning voor de bouw van een varkensstal en de daarmee beoogde uitbreiding van een intensieve varkenshouderij (artikel 2.1, eerste lid, onder a en e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht). In de voorbereiding van dit besluit kunnen, net als bijvoorbeeld bij bestemmingsplannen, zienswijzen worden ingediend door eenieder.
De bestuursrechter stond voor de vraag of de appellanten, die geen zienswijzen naar voren hadden gebracht op het ontwerp, al dan niet om die reden niet-ontvankelijk verklaard zouden moeten worden. Het ging om een dierenarts, die naar Nederlands recht niet als belanghebbende aangemerkt kon worden en een tweetal stichtingen met een ideële doelstelling, die naar Nederlands recht wel als belanghebbende aangemerkt konden worden.
Het Verdrag van Aarhus waarborgt dat leden van het publiek toegang hebben tot milieu-informatie, inspraak hebben in procedures die betrekking hebben op specifieke milieuzaken en in die zaken toegang hebben tot de rechter. Het gaat onder andere om vergunningen en plannen voor zwaardere industrie, intensieve veehouderijen, hoogspanningsleidingen van 220kV of meer en langer dan 15 km en projecten waarvoor een milieu-effectbeoordeling vereist is.
Lees hier het Verdrag van Aarhus.
Rechtspersonen die volgens hun statuten specifiek ten doel hebben op te komen voor bescherming van het milieu als bedoeld in het Verdrag van Aarhus behoren tot het in dat Verdrag bedoelde betrokken publiek. Het gaat in feite om belanghebbenden in de zin van het Nederlandse bestuursrecht. Daarop is artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus van toepassing. Dit artikel verzet zich volgens het Hof ertegen de toegang tot de rechter afhankelijk te stellen van deelname aan de voorbereidingsprocedure, ook al is deze voorwaarde niet van toepassing wanneer hun redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij daar niet aan hebben deelgenomen. Aan deze groep kan met andere woorden artikel 6:13 Awb in zaken waarop het Verdrag van Aarhus betrekking heeft niet worden tegengeworpen.
Hoewel de uitspraak van het Hof daarop niet uitdrukkelijk ingaat, menen wij dat deze conclusie ook geldt voor andere belanghebbenden. Onder het betrokken publiek wordt zo volgt uit het Verdrag verstaan: “Het publiek dat gevolgen ondervindt, of waarschijnlijk ondervindt van, of belanghebbende is bij, milieubesluitvorming”.
Voor rechtspersonen en natuurlijke personen die niet tot het betrokken publiek behoren, maar wel op basis van het nationale recht inspraak hebben geldt artikel 9 lid 3 van het Verdrag. Dit artikel verzet zich volgens het Hof er niet tegen de toegang tot de rechter voor deze groep niet-belanghebbenden afhankelijk te stellen van deelname aan de voorbereidingsprocedure. Zij hebben immers met de voorbereidingsprocedure al toegang gekregen tot de bestuursrechtelijke procedure, die aldus voor hen opengesteld is en kunnen daarin het handelen en nalaten van privé-personen en overheidsinstanties betwisten die strijdig zijn met bepalingen van het nationale recht betreffende het milieu. De toegang voor deze niet-belanghebbenden tot de rechter mag worden beperkt, zoals dat is gedaan in artikel 6:13 Awb.
Het Hof oordeelt terzijde dat, als aan niet-belanghebbende ruimere inspraakrechten worden toegekend in de voorbereidingsprocedure, zoals in Nederland het geval, die niet-belanghebbenden ook daadwerkelijk in rechte die ruimere inspraakrechten moeten kunnen afdwingen. Dat betekent in feite dat men bij de rechter moet kunnen klagen, indien een bestuursorgaan een zienswijze in strijd met de wet niet bij de besluitvorming betrekt, bijvoorbeeld met als argument dat men geen belanghebbende is. Daarmee verkrijgt deze niet-belanghebbende echter geen toegang tot de inhoudelijke procedure. Hij kan slechts klagen over het feit dat hem geen mogelijkheid van inspraak is geboden of zijn zienswijze niet bij de besluitvorming is betrokken.
In de eerste plaats biedt deze uitspraak milieuorganisaties de ruimte om in zaken waarin zij geen zienswijzen hebben ingediend, alsnog beroep in te stellen. Ook andere belanghebbenden kunnen, indien zij in de voorbereidingsprocedure geen zienswijze hebben ingediend, alsnog beroep instellen. Wij verwachten niet dat dit zal leiden tot een hausse aan procedures. Veel belanghebbenden zullen immers al een zienswijze hebben ingediend. Daarnaast doet deze uitspraak niets af aan besluiten die eenmaal onherroepelijk zijn geworden. Men had immers steeds de mogelijkheid om binnen de beroepstermijn beroep in te stellen en te wijzen op de strijdigheid van artikel 6:13 Awb met het Verdrag van Aarhus.
De wetgever is nu aan zet.
Lees hier de uitspraak van het Hof van Justitie.
Lees meer op de website van de Rechtbank Limburg.
