Wet stikstofreductie en natuurverbetering aangenomen door Tweede Kamer

Een structurele oplossing of een herhaling van zetten? 15 januari 2021

De Tweede Kamer heeft op 17 december 2020 het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering aanvaard. Het wetsvoorstel is gericht op een structurele oplossing voor het stikstofprobleem en de nadelige gevolgen voor de bestaande Natura 2000-gebieden. Daarnaast beoogt het wetsvoorstel ruimte te bieden aan maatschappelijke en economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken op daarvoor gevoelige natuurgebieden. De vraag is of deze wet daadwerkelijk een oplossing zal bieden.

Op 12 oktober 2020 werd het wetsvoorstel, nadat het van de zomer twee weken voor consultatie ter inzage had gelegen, bij de Tweede Kamer ingediend. Het kabinet heeft aangedrongen op een spoedige behandeling van het wetsvoorstel. Ondanks een al eerder door Groen Links ingediend alternatief wetsvoorstel en een flink aantal amendementen en moties is het wetsvoorstel twee maanden nadat het werd ingediend door de Tweede Kamer aangenomen met 96 stemmen voor en 53 stemmen tegen. Het is de bedoeling dat de wet in februari in de Eerste Kamer wordt behandeld en samen met besluit tot wijziging van het Besluit natuurbescherming op 1 juli 2021 in werking kan treden.

Op 29 mei 2019 werd door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat het in 2015 in werking getreden Programma Aanpak Stikstof (PAS) in strijd was met de Europese Habitatrichtlijn, ter uitvoering waarvan het PAS was vastgesteld. De Raad van State oordeelde onder andere: “Op basis van het PAS wordt vooruitlopend op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor beschermde natuurgebieden, alvast toestemming gegeven voor activiteiten die mogelijk schadelijk zijn voor die gebieden. Zo’n toestemming vooraf mag niet op grond van de Europese Habitatrichtlijn. Die eist namelijk dat vooraf vast moet staan dat de geplande maatregelen daadwerkelijk resultaat hebben.” Een half jaar later, op 1 januari 2020, trad de Spoedwet aanpak stikstof in werking, waarmee de vergunningverlening gedeeltelijk weer op gang kon komen. Nu, anderhalf jaar na de uitspraak van de Raad van State ligt er een wetsvoorstel dat de stikstofproblematiek definitief moet oplossen.

Het wetsvoorstel volgt op het eindrapport van het Adviescollege Stikstofproblematiek, “Niet alles kan overal” van 8 juni 2020 (TK 35 334, Q), alsmede het rapport ‘Beleidsevaluatie van het PAS en het wetstraject voorafgaand aan het PAS’ van 1 juli 2020 (TK 35 334, W). In dat laatste rapport is de werking en de effectiviteit van het PAS geëvalueerd. De conclusie is kort gezegd dat er geen daling van de stikstofdepositie is opgetreden in de periode 2015-2020. Hoewel de depositie van stikstofoxiden (NOx) een dalende trend vertoont, is de stikstofdepositie als gevolg van de emissie van ammoniak (NH3) door met name de agrarische sector juist toegenomen. Beiden rapporten concluderen dat anders dan voorheen vanaf nu de daadwerkelijk daling van de stikstofdepositie en het natuurherstel voorop moeten staan.

Inhoudelijk werkt het wetsvoorstel als volgt. Allereerst worden er concrete resultaatsverplichtingen vastgelegd ten aanzien van het percentage van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats met een instandhoudingsdoelstelling, waarop de kritische depositiewaarde niet wordt overschreden. In 2035 moet dat percentage in drie stappen zijn toegenomen tot ten minste 74%. Deze resultaatsverplichtingen zullen als omgevingswaarden gelden onder de Omgevingswet. De ambitie van het wetsvoorstel gaat wat minder ver dan door de Adviescommissie stikstofproblematiek werd voorgesteld. De Adviescommissie adviseerde om te streven naar 74% onderschrijding.

Ten tweede komt er een Programma stikstofreductie en natuurverbetering. Dit programma moet niet worden gezien als een nieuw PAS. Het programma behelst geen passende beoordeling voor op basis daarvan uit te geven ontwikkelruimte. Het programma bevat maatregelen die zijn gericht op het verminderen van de stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats, opdat aan de voormelde resultaatsverplichting en daarmee aan het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling wordt voldaan. Het gaat vooral om bronmaatregelen in verschillende sectoren, zoals de agrarische sector, de luchtvaart, de industrie en het verkeer- en vervoer.

Ten derde bevat het wetsvoorstel een partiële vrijstelling van de beoordelingsplicht bij het verlenen van vergunningen voor tijdelijke sloop- en bouwactiviteiten. Artikel 2.9a Wet natuurbescherming juncto artikel 2.5 Besluit natuurbescherming en, na de inwerkingtreding van de Omgevingswet, artikel 8.74c Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), bepalen dat de gevolgen van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden, die wordt veroorzaakt door sloop- en bouwactiviteiten, met inbegrip van de daarmee samenhangende vervoersbewegingen, alsmede het aanleggen, wijzigen of opruimen van een werk, met inbegrip van de daarmee samenhangende vervoersbewegingen, buiten beschouwing wordt gelaten bij het beoordelen van een vergunningaanvraag voor een Natura 2000-activiteit. De gedachte achter deze vrijstelling is kennelijk, zoals de Afdeling advisering van de Raad van State opmerkte in haar advies over het wetsvoorstel, dat de emissies tijdens de bouwfase, in aanmerking nemend de bron- en natuurmaatregelen die in het programma stikstofreductie en natuurverbetering zullen worden opgenomen, niet zullen kunnen afdoen aan het behalen van de landelijke instandhoudingsdoelstellingen. Daarnaast wordt belang geacht dat de bijdrage van de bouwsector aan de totale stikstofemissie door emissies tijdens de bouwfase zeer gering is, dat het steeds gaat om tijdelijke emissies én dat het bij de activiteiten in de bouwsector gaat om een continu proces waarvan het volume min of meer gelijk blijft op landelijk niveau.

In dit verband zal met name de vraag zijn of niet toch weer sprake is van een categorale uitzondering op de beoordelingsplicht, die volgt uit de Habitatrichtlijn, zonder dat vooraf voldoende zekerheid is verkregen dat de op grond van die uitzondering te verrichten activiteiten met zekerheid niet zullen leiden tot een aantasting van de te beschermen natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden. Het komt mij voor dat de onderbouwing, in het licht van de strenge maatstaf die in de Europese jurisprudentie wordt gehanteerd, niet heel robuust lijkt.

Op grond van artikel 11.17 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) zal de vergunningplicht in het geheel niet gelden voor het verrichten van de voormelde tijdelijke sloop- en bouwactiviteiten en het aanleggen, wijzigen of opruimen van een werk, indien afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, de gevolgen van de depositie van stikstof van die activiteiten, met inbegrip van de daarmee samenhangende vervoersbewegingen, buiten beschouwing gelaten, geen significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Het gaat hier in feite om een voortoets waaruit blijkt dat de activiteit geen significante gevolgen zal hebben. Het vernieuwende aan deze bepaling is dat er een knip wordt gemaakt tussen de bouwfase en de gebruiksfase. Het is maar zeer de vraag of een dergelijke knip in overeenstemming is met de Habitatrichtlijn en de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie. Daaruit volgt immers dat een project als geheel moet worden beoordeeld.

Tot slot is opvallen dat nergens wordt gesproken over de plantoets, zoals die ook volgt uit artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn. Het wetsvoorstel ziet slechts op de vergunningplicht, die geldt voor projecten. De verplichte plantoets is vastgelegd in artikel 16.53c Omgevingswet en artikel 10.24 Bkl (werkversie) (was artikel 9a in het ontwerp Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet). In de nota van toelichting op het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet wordt opgemerkt (NvT 2018-2019, 34985 nr. 51, pagina 325):

“Nog niet duidelijk is hoe de Afdeling bestuursrechtspraak ten aanzien van omgevingsplannen de eisen die aan de passende beoordeling zal invullen. Die eisen waren voorheen voor bestemmingsplannen tamelijk strikt, in het bijzonder als bestemmingsplannen functies toelaten die stikstofdepositie veroorzaken op Natura 2000-gebieden die voor stikstof gevoelig zijn. Omgevingsplannen hebben evenwel een duidelijk ander karakter, waar het omgevingsplan voor gemeenten in de toekomst het integrale, gebiedsdekkende instrument voor het gehele grondgebied van de gemeente wordt ter regulering van het gebruik en de bescherming van de leefomgeving.”

En verderop:

“De[ze] deskundigen wijzen erop dat artikel 6, derde lid, van de habitatrichtlijn inderdaad eist dat niet alleen concrete projectbesluiten, maar ook daaraan voorafgaande plannen, voor zover zij kaderstellend zijn, aan een passende beoordeling moeten worden onderworpen, maar wijzen erop dat een beoordeling van een plan een ander karakter en een andere diepgang heeft dan de beoordeling van een project.”

Ik constateer dat ook hier een risico wordt genomen. Het kabinet suggereert dat het omgevingsplan onder omstandigheden geen plan is in zin van de Habitatrichtlijn. Ik vind de motivering niet overtuigend. Dat een omgevingsplan anders dan een bestemmingsplan verplicht gebiedsdekkend is, lijkt mij hoe dan ook geen relevant gegeven. Omgevingsplannen zijn kader- en normstellend, hoe globaal ze ook worden vormgegeven. Bovendien zijn de meeste omgevingsplannen helemaal niet globaal. Gemeenteraden zullen de behoefte blijven houden om te bepalen welke ruimtelijke ontwikkelingen wel en niet worden toegelaten. En dat is maar goed ook. De raad gaat immers, ondanks de kennelijke pogingen om onder de Omgevingswet meer bevoegdheden op dit gebied bij het college te leggen, primair over de ruimtelijke ordening binnen de gemeente. Al met al zal ook onder de Omgevingswet rekening moeten worden gehouden met de plantoets.

Dit maakt het wetsvoorstel Stikstofreductie en natuurverbetering op zich niet in strijd met het recht. De verplichting om voor plannen een passende beoordeling te maken geldt gewoon. Wel zal het effect van de voorgestelde wettelijke regeling voor wat betreft het mogelijk maken van bouwplannen op korte termijn waarschijnlijk minder zijn dan sommigen ervan verwachten. De uiteindelijke winst zal moeten komen van het daadwerkelijke terugdringen van de stikstofdepositie, waardoor de kritische depositiewaarde niet langer wordt overschreden en daadwerkelijk natuurherstel optreedt. Pas dan zal zonder meer ruimte ontstaan voor nieuwe belastende activiteiten.