Op 1 februari 2019 zijn het wetsvoorstel Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet (kamerstukken 35 133) en de bijbehorende memorie van toelichting aangeboden aan de Tweede Kamer.
Het wetsvoorstel bevat regels over het voorkeursrecht, onteigening en het kostenverhaal. Daarnaast zijn regels opgenomen over herverkaveling en kavelruil. Deze regelingen worden opgenomen in de Omgevingswet, die in werking moet treden op 1 januari 2021.
De Omgevingswet gaat net als de huidige wettelijke regeling uit van het principe “decentraal, tenzij”. Grondbeleid wordt in de eerste plaats gevoerd door gemeenten. De Omgevingswet biedt de noodzakelijke instrumenten. Gemeenten zullen tijdig moeten beoordelen in hoeverre hun grondbeleid aansluit bij de Omgevingswet.
Hoewel het gaat om bestaande instrumenten, constateren wij dat deze instrumenten stuk voor stuk op essentiële punten worden aangepast. De belangrijkste wijzigingen ten aanzien van het voorkeursrecht en de onteigeningsprocedure zetten wij alvast voor u op een rij.
Voorkeursrecht
De regeling omtrent de vestiging van een voorkeursrecht is volgens de memorie van toelichting zoveel mogelijk overgenomen uit de bestaande Wet voorkeursrecht gemeenten. Het uitgangspunt blijft dat een voorkeursrecht bij beschikking kan worden gevestigd op een onroerende zaak die deel uitmaakt van een locatie waaraan een niet-agrarische functie is toegedeeld of toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die functie. Een onroerende zaak waarop een voorkeursrecht rust moet voor vervreemding aan een derde eerst worden aangeboden aan de betreffende overheid en het voorkeusrecht wordt ingeschreven in de openbare registers.
De Omgevingswet introduceert nieuwe instrumenten en besluiten in het omgevingsrecht. Dat betekent dat ook grondslagen voor het geven van een voorkeursrechtbeschikking wijzigen. Als grondslag voor de vestiging van een voorkeursrecht zullen de gemeentelijke, provinciale, respectievelijk nationale omgevingsvisie, het programma en het omgevingsplan als vervanger van de structuurvisie, het bestemmingsplan en het inpassingsplan gaan gelden. Daarbij moet altijd de meest concrete grondslag voor de vestiging van het voorkeursrecht worden toegepast.
De termijn van het verbod op hervestiging van een voorkeursrecht op dezelfde grondslag, indien niet tijdig een opvolgend planologisch besluit is genomen, wordt verlengd van twee naar drie jaar.
Nieuw is dat de vestiging van een provinciaal of rijks-voorkeursrecht niet langer is beperkt tot die gevallen waarin er een voornemen was om een provinciaal inpassingsplan of rijksinpassingsplan vast te stellen. In de voorgestelde regeling is dit criterium vervangen door de eis van de aanwezigheid van een provinciaal respectievelijk nationaal belang.
Aan de uitzonderingen op de hoofdregel – te weten dat de vervreemder die zijn met een voorkeursrecht belaste onroerende zaak wil vervreemden, aan het orgaan dat bevoegd is namens de publiekrechtelijke rechtspersoon op naam waarvan het voorkeursrecht gevestigd is, moet laten weten dat hij bereid is tot verkoop van de onroerende zaak over te gaan, wanneer overeenstemming kan worden bereikt over de prijs en eventuele andere voorwaarden – wordt een nieuwe uitzondering toegevoegd. Het gaat om de situatie waarin een vervreemder aantoont dat de beoogde verkrijger bereid en in staat is om de nieuwe functie te verwezenlijken in overeenstemming met de wijze zoals die bij of op grond van het omgevingsplan is voorzien. Het gaat met andere woorden om beoogde zelfrealisatie. De regering beoogt daarmee uitdrukkelijk de positie van de vervreemder te verbeteren, doordat hij vaker dan thans tot vervreemding kan overgaan en hij het zelf in de hand heeft om een verzoek in te dienen bij het bevoegde orgaan tot instemming met de beoogde vervreemding. In de praktijk leveren dit soort situaties tot nog toe ingewikkelde juridische steekspellen op, waarbij de vervreemder zorgvuldig moet manoeuvreren om niet in strijd met het vervreemdingsverbod te handelen.
Aan de uitzonderingen op de hoofdregel wordt een nieuwe uitzondering toegevoegd. Dit betreft de situatie waarin een vervreemder aantoont dat de beoogde verkrijger bereid en in staat is om de nieuwe functie te verwezenlijken in overeenstemming met de wijze zoals die bij of op grond van het omgevingsplan is voorzien.
Een andere wijziging betreft de intrekking van de voorkeursrechtbeschikking. In de voorgestelde regeling berust de bevoegdheid tot het intrekken van een voorkeursrechtbeschikking bij het bestuursorgaan dat de beschikking heeft gegeven. In de bestaande regeling berust die bevoegdheid altijd bij het college van burgemeester en wethouders. Intrekking door het college is in het geval van een gemeentelijk voorkeursrecht nog wel mogelijk wanneer de gemeenteraad de bevoegdheid daarvoor mandateert aan het college. Dat betekent overigens niet dat raad respectievelijk provinciale staten in alle gevallen voorafgaand aan een overdracht van grond waarop een voorkeursrecht geldt over de intrekking daarvan moeten besluiten. Burgemeester en wethouders respectievelijk gedeputeerde staten beoordelen immers zelfstandig of al dan niet wordt ingegaan op een aanbod van een grondeigenaar waarop een voorkeursrecht rust.
Onteigening
Lang is uitgezien naar de nieuwe regeling over onteigening. De huidige Onteigeningswet stamt uit 1851. De regering heeft geconcludeerd dat een grondige herziening van het stelsel nodig is. De positie en de bescherming van de eigenaar en de overige rechthebbenden zullen op zijn minst gelijkwaardig blijven aan de huidige situatie. Daarnaast liggen de volgende uitgangspunten aan het wetsvoorstel ten grondslag (TK 35 133, nr. 3. pagina 91):
Procedurele scheiding
Een belangrijke wijziging in de systematiek van de wet, die in de praktijk al lange tijd gemeen goed is, is dat de procedure van de vervroegde onteigening de standaardprocedure wordt.
De verhouding tussen de bestuursrechtelijke procedure en de civielrechtelijke procedure komt in de nieuwe regeling duidelijker dan eerder tot uitdrukking. De aspecten van onteigening die te maken hebben met de publiekrechtelijke bevoegdheid (algemeen belang, noodzaak en urgentie) vormen het onderwerp van de bestuursrechtelijke onteigeningsprocedure. De aspecten die te maken hebben met de vergoeding van de schade die het rechtstreeks en noodzakelijk gevolg is van de onteigening (schadeloosstelling en bijkomend aanbod) vormen het onderwerp van de schadeloosstellingsprocedure.
Onteigeningsprocedure
Het wetsvoorstel kent één uniforme procedure, ongeacht het doel waarvoor de onteigening noodzakelijk is en ongeacht het bevoegd gezag dat tot de onteigening wil besluiten. Anders dan in de huidige regeling vervallen de verschillende titels voor de onteigening, zoals voor waterkeringen, infrastructuur, rivierverruiming of de winning van oppervlaktedelfstoffen.
In de nieuwe regeling zullen gemeenteraden, algemeen besturen van waterschappen, provinciale staten en de verantwoordelijke ministers zelf de bevoegdheid krijgen om te besluiten tot onteigening. Het verzoek aan de Kroon en het Koninklijk besluit komen te vervallen. De onteigeningsbeschikking komt tot stand volgens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Nadat het besluit is genomen volgt, anders dan nu het geval is, een bestuursrechtelijke procedure. Het bestuursorgaan moet in alle gevallen aan de bestuursrechter verzoeken of deze de onteigeningsbeschikking wil bekrachtigen. In deze bekrachtigingsprocedure kunnen door belanghebbenden bedenkingen worden aangevoerd tegen de onteigeningsbeschikking. Daarnaast toetst de bestuursrechter het besluit zelfstandig aan de criteria algemeen belang, noodzaak en urgentie. Tegen de bekrachtigingsuitspraak van de rechtbank staat vervolgens hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Procedure schadeloosstelling
De civiele rechter blijft betrokken bij de vaststelling van de hoogte van de schadeloosstelling. Eerder had de regering in het concept van het wetsvoorstel voorgesteld om ook de schadeloosstellingsprocedure onder te brengen bij de bestuursrechter.
De gerechtelijke procedure wordt vormgegeven als een verzoekschriftprocedure. De huidige, getrapte procedure, waarbij eerst een onteigeningsvonnis wordt gegeven en nadien de schadeloosstelling wordt vastgesteld komt te vervallen. Het instellen van beroep in cassatie kan in de nieuwe regeling dan ook alleen nog betrekking hebben op de schadeloosstelling en niet langer op de titel van de onteigening. Dit komt de overzichtelijkheid van de procedure ten goede.
Ongewijzigd blijft dat in de procedure tot vaststelling van de schadeloosstelling, deskundigen worden benoemd met de opdracht een begroting van de schadeloosstelling op te stellen.
Onteigeningsakte
Nieuw is het instrument van de notariële onteigeningsakte. Met het inschrijven van de onteigeningsakte in de openbare registers verkrijgt de onteigenaar de eigendom van de onroerende zaak, vrij van alle lasten en rechten die met betrekking tot deze zaak bestaan. De onteigeningsakte kan worden ingeschreven als (1) het onteigeningsbesluit onherroepelijk is (2) het planologisch besluit onherroepelijk is, en (3) de voorlopige schadeloosstelling is vastgesteld en betaald. De akte moet worden opgemaakt binnen twee maanden nadat aan de drie genoemde voorwaarden is voldaan. Als de akte niet op tijd wordt opgemaakt, dan moeten de onteigenaar en het bevoegd gezag een nieuwe procedure beginnen, aldus de memorie van toelichting. Wij constateren dat het wetsvoorstel op dit punt nog wat verduidelijking behoeft. In het wetsvoorstel wordt gesproken over het tijdstip van het verzoek tot het opmaken van de onteigeningsakte en niet het opmaken daarvan zelf. Daarnaast wordt het rechtsgevolg van het vervallen van de mogelijkheid om de onteigeningsakte te verlijden in het wetsvoorstel niet expliciet benoemd.
Conclusie
Het wetsvoorstel levert een aanzienlijk duidelijkere regeling op dan de bestaande, over een periode van ruim 150 jaar ontstane, regeling.
Het wetsvoorstel lijkt bovendien te leiden tot een versteviging van de rechtspositie van de onteigende partij, al is dat deels cosmetisch. In feite neemt de bestuursrechter de taak over van de Kroon voor wat betreft de bekrachtiging van de onteigeningsbeschikking. De motivering van het Koninklijk besluit moet immers in de huidige regeling ook al door het betrokken bestuursorgaan worden aangeleverd. De mogelijkheid om hoger beroep in te stellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is wel nieuw. Daar staat tegenover dat ook in de huidige procedure de Raad van State over het ontwerp Koninklijk besluit adviseert. De betrokkenheid van de bestuursrechter en de mogelijkheid van hoger beroep zal in ieder geval leiden tot een toename van de beleving van effectieve rechtsbescherming bij de onteigende partij.
De procedure wordt echter ook langer, omdat na de bekrachtigingsuitspraak nog hoger beroep open staat. Daarnaast overleggen onteigenende partijen in de praktijk nu veelal op voorhand met de Kroon over de voorbereiding van de verzoekbesluiten. Hoewel dat het gevoel van rechtsbescherming niet ten goede komt, kunnen daarmee wel fouten en daarmee vertraging worden voorkomen. Onteigenende bestuursorganen zullen in de toekomstige situatie meer op zichzelf aangewezen zijn. Goed advies is dan onontbeerlijk.
