Participatie in de Omgevingswet

Waar moeten ontwikkelaars en gemeenten rekening mee houden? 31 maart 2021

Participatie in de omgevingswet moet het voor burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties mogelijk maken om vroegtijdig actief mee te praten over plannen, andere oplossingen in te brengen en creatieve ideeën aan te dragen.

Een goede participatie van derden in het beleids- of besluitvormingsproces moet ertoe leiden dat inbreng vanuit de maatschappij gedurende het gehele proces wordt meegenomen, dat eventuele initiatieven vanuit de maatschappij met dezelfde zorg worden behandeld als overheidsinitiatieven en dat de participatie op een transparante wijze plaatsvindt, aldus de Memorie van Toelichting bij de Omgevingswet. De bedoeling is dat bedrijven die zelf projecten initiëren vroegtijdig participatie van de omgeving organiseren en samenwerken met andere initiatiefnemers in een gebied en zo een bijdrage leveren aan de verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.

Veel gemeenten en provincies hebben ook nu al vormen van participatie geregeld in een Participatieverordening. De Omgevingswet borduurt daarop voort. De nieuwe wet kent geen generieke participatieregeling. Het wordt aan overheden zelf overgelaten om de wijze waarop zij participatie vormgeven te regelen. Alleen ten aanzien van het projectbesluit is een specifieke participatieregeling voorgeschreven.

Participatieprocedure projectbesluit

Het projectbesluit vervangt het inpassingsplan uit de Wet ruimtelijke ordening, het tracébesluit uit de Tracéwet, het projectplan uit de Waterwet en de coördinatieregelingen van de Wet ruimtelijke ordening, de Tracéwet, de Waterwet en de Ontgrondingenwet.

Bij het projectbesluit vormt de verkenningsfase, zoals die ook in de huidige Tracéwet is opgenomen, een belangrijk onderdeel. Die verkenningsfase vindt plaats met participatie van burgers, bedrijven, organisaties en betrokken bestuursorganen. Deze verkenning leidt tot politiek-bestuurlijke besluitvorming op strategisch niveau over het al dan niet noodzakelijk zijn van een project. Afhankelijk van de omvang en aard van het project kan daarvoor een voorkeursbeslissing worden genomen of kunnen de resultaten daarvan in het (ontwerp)projectbesluit worden opgenomen (vgl. MvT II 33 962, 3).

De procedure is geregeld in artikel 5.47 e.v. Omgevingswet en artikel 5.3 Omgevingsbesluit.
Bij de start van de verkenning voor een projectbesluit doet de overheid een kennisgeving participatie en vermeldt daarbij of al dan niet een voorkeursbeslissing zal worden genomen. In de kennisgeving participatie wordt daarnaast in ieder geval ingegaan op:

  • wie worden betrokken in de projectprocedure;
  • waarover zij worden betrokken;
  • wanneer zij worden betrokken;
  • wat de rol is van het bevoegd gezag en de initiatiefnemer bij het betrekken van deze partijen;
  • waar aanvullende informatie beschikbaar is of in de loop van de procedure beschikbaar komt.

Bij de daaropvolgende verkenning vergaart het bevoegd gezag de nodige kennis en inzichten over:

  1. de aard van de opgave,
  2. de voor de fysieke leefomgeving relevante ontwikkelingen, en
  3. de mogelijke oplossingen voor die opgave.

Degene die een mogelijke oplossing als bedoeld in artikel 5.47, derde lid, heeft voorgedragen, kan daarbij verzoeken dat het bevoegd gezag daarover advies vraagt aan een onafhankelijke deskundige.

Vervolgens wordt aan de hand van de verkenning, indien het bevoegd gezag daarvoor gekozen had, een voorkeursbeslissing genomen voordat het projectbesluit wordt genomen. Deze voorkeursbeslissing houdt één van de volgende beslissingen in:

  1. het uitvoeren van een project,
  2. een oplossing zonder project,
  3. een combinatie van de onderdelen a of b met de uitvoering van andere projecten, of
  4. het niet uitwerken van een oplossing.

Op de voorkeursbeslissing is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Iedereen kan zienswijzen op de voorkeursbeslissing naar voren brengen. Tegen de voorkeursbeslissing staat echter geen beroep open.

Op het vervolgens te nemen projectbesluit is opnieuw de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb van toepassing. Daartoe wordt het ontwerp projectbesluit ter inzage gelegd, gedurende welke periode zienswijzen ingediend kunnen worden. Veelal moet bovendien bij de voorbereiding van het projectbesluit een milieueffectrapportage worden gemaakt als omschreven in paragraaf 16.4.2 Omgevingswet en afdeling 11.2 Omgevingsbesluit.

Motiveringsplicht participatie omgevingsvisie, programma en omgevingsplan

Ten aanzien van de andere instrumenten van de Omgevingswet is geen concrete participatieprocedure voorgeschreven. De Omgevingswet voorziet echter wel in een verplichting om te motiveren op welke wijze participatie heeft plaatsgevonden.

Op grond van artikel 10.7, 10.8 en 10.2 van het Omgevingsbesluit wordt in een omgevingsvisie, een programma of een omgevingsplan aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. Daarbij wordt aangegeven op welke wijze invulling is gegeven aan het toepasselijke decentrale participatiebeleid.

Het wordt aan de betrokken overheden overgelaten op welke wijze hier invulling aan wordt gegeven. De wijze waarop participatie wordt vormgegeven zal afhangen van de aard, omvang en invloed op de fysieke leefomgeving van het betreffende instrument.

Kennisgeving voorbereiding omgevingsplan

Specifiek met betrekking tot het omgevingsplan is in artikel 16.29 Omgevingswet bepaald dat van het voornemen om een omgevingsplan vast te stellen kennis moet worden gegeven in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze. Daarbij moet ingevolge artikel 10.2 Omgevingsbesluit worden aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding worden betrokken.

Participatie en de omgevingsvergunning

Een initiatiefnemer moet op grond van artikel 16.55 lid 6 Omgevingswet en 7.4 Omgevingsregeling in een aanvraag voor een omgevingsvergunning aangeven of, en indien ja, hoe overleg heeft plaatsgevonden met belanghebbenden. Daarbij moet worden beschreven wat met het resultaat van het overleg is gedaan.

Participatie bij de aanvraag om een omgevingsvergunning is in beginsel niet verplicht. Het wordt aan de initiatiefnemer overgelaten of en hoe hij aan het participatieproces invulling geeft. De gemeenteraad kan echter op grond van artikel 16.55 lid 7 Omgevingswet gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is, kan worden ingediend.

Gevolgen voor gemeenten en initiatiefnemers

Overheden zullen hun participatieverordeningen moeten afstemmen op de instrumenten van de Omgevingswet. Daarbij zal nagedacht moeten worden over de vraag of en in welke gevallen het organiseren van participatie wordt voorgeschreven en hoe daaraan invulling dient te worden gegeven.

Door participatie kan vroegtijdig inzicht worden verworven in de belangen van derden waardoor de kwaliteit van de aanvraag wordt verbeterd. Ideeën van derden en andere waardevolle inzichten kunnen immers reeds in de aanvraag worden meegenomen. De bedoeling is dat initiatiefnemers zelf ook de meerwaarde van participatie zullen inzien en daaraan op serieuze wijze invulling zullen geven.

Conclusie

Onze ervaring is dat inderdaad een goed participatieproces met een tijdig aangekondigde informatieavond en inzage in de plannen, kan bijdragen aan het voorkomen van procedures en het verbeteren van het plan. Het is wel van belang dat dit proces goed en duidelijk wordt ingericht en zorgvuldig wordt gecommuniceerd met de belanghebbenden om te voorkomen dat het proces juist averechts werkt. Belanghebbenden moeten serieus genomen worden. Daar hoort bij dat het proces niet in de zomervakantie plaatsvindt, de stukken daadwerkelijk inzichtelijk zijn en betrokkenen de tijd krijgen om zich in de plannen te verdiepen.

Het gevolg zal ook zijn dat voor deze participatiestap tijd moet worden ingeruimd in de planning. Initiatiefnemers doen er verstandig aan om, indien het project daartoe aanleiding geeft, zelf een participatieplan te maken en daarmee tijdig te starten.