Op 2 juni 2022 is door het kabinet het ontwerp Beleidsprogramma Klimaat aan de Tweede en Eerste Kamer aangeboden en voor publieke consultatie vrijgegeven. Tijd om eens te bekijken wat de stand van zaken is met betrekking tot het wettelijk kader dat de energietransitie mogelijk moet maken.
In het Klimaatakkoord van 2019 is afgesproken dat de gemeenten de regierol krijgen in de energietransitie. Om de gemeenten in staat te stellen om de wijkgerichte aanpak tot een succes te maken, moet een aantal randvoorwaarden ingevuld worden waaronder bevoegdheden en doorzettingsmacht die zijn verankerd in landelijke wet- en regelgeving. De rijksoverheid zorgt voor de tijdige beschikbaarheid van een wettelijk kader dat gemeenten voldoende mogelijkheden biedt om hun regierol bij de wijkgerichte aanpak te vervullen, aldus het Klimaatakkoord.
De energietransitie komt echter maar moeizaam van de grond. Een deel van de gemeenten heeft inmiddels een Transitievisie Warmte (TVW) vastgesteld. De Transitievisies moeten vervolgens nog worden uitgewerkt in de wijkuitvoeringsplannen. Daarnaast moet een en ander worden verankerd in de gemeentelijke omgevingsvisie, het omgevingsplan, programma’s en de daarin op te nemen omgevingswaarden. Tot zover de energietransitie op papier. Het daadwerkelijk realiseren van duurzame energievoorzieningen blijkt nog aanzienlijk meer voeten in de aarde te hebben.
Al jaren wordt gesproken over de aanpassing van de Warmtewet om de energietransitie te versnellen. Gemeenten hebben geen instrumenten om bewoners en bedrijven te dwingen om voor een bepaalde meer duurzame energievoorziening te kiezen. Gemeenten worstelen daarnaast met de vraag of zo’n warmtenet al dan niet in publieke handen moet zijn, of zij risicodragend moeten deelnemen in de exploitatie daarvan en welke invloed de gemeente wel of niet moet hebben op de inhoud van de dienstverlening.
Wetsvoorstel Wet collectieve warmtevoorziening (Warmtewet)
Eind 2019 al werden de contouren zichtbaar van een Wet collectieve warmtevoorziening (Wcw), waarin een antwoord op deze vragen zou moeten worden gegeven (www.tk.nl). We zijn inmiddels bijna drie jaar verder en er is nog weinig zicht op een nieuwe wet. Al die tijd blijft de onzekerheid voor de betrokken partijen voortduren en wordt de energietransitie verder vertraagd.
In juli 2021 heeft het kabinet het wetsvoorstel Wet collectieve warmtevoorziening in de ijskast gezet vanwege het ontbreken van voldoende draagvlak bij gemeenten en provincies (www.rijksoverheid.nl). Met name het feit dat in dat voorstel het warmtebedrijf ook eigenaar zou moeten zijn van het net zelf leidde tot verzet. Gemeenten hebben de behoefte om de eigendom van het net in eigen handen te houden, zodat zij in het voorkomende geval in staat zijn om enige invloed uit te oefenen op de keuze van de partij die het net exploiteert en de wijze waarop dat gebeurt. Daarnaast bleek de behoefte van gemeenten om vooraf een expliciete voorkeur uit te kunnen spreken voor een bepaald type warmtebedrijf, te weten publiek, privaat of een samenwerkingsvorm, op gespannen voet te staan met het in het wetsvoorstel gekozen uitgangspunt dat allerlei type warmtebedrijven op gelijke voet moeten kunnen deelnemen aan de beoogde ontwikkeling en groei van de warmtemarkt.
In het najaar en begin dit jaar heeft intensief overleg plaatsgevonden met alle betrokken partijen om te komen tot een oplossing.
De vertraagde inwerkingtreding van de Wcw heeft de nodige gevolgen. Een eerste belangrijk gevolg is dat de ontkoppeling van de prijs voor warmte en de gasprijs wordt uitgesteld. Het is zeker met de stijgende gasprijzen natuurlijk een doorn in het oog van velen dat de prijzen van warmte die wordt geleverd met duurzame alternatieven meestijgen met die hogere gasprijzen. In een brandbrief van 2 februari 2022 hebben 44 grote gemeenten aangedrongen op het snel invoeren van zelfstandige en transparante tariefstelling voor warmtenetten. Dit kan bijvoorbeeld door te starten met het opstellen en invoeren van transparante boekhoudkundige regels voor warmte(net)bedrijven en de gasreferentie, te starten met fase 1 uit het oorspronkelijke wetsvoorstel, te weten een kostengebaseerde correctie op de gasreferentie, aldus de brandbrief.
Een tweede gevolg is dat er nog altijd geen duidelijke visie is op de toekomstige rolverdeling tussen gemeenten en marktpartijen en de vormgeving van de warmtebedrijven. Die onduidelijkheid leidt tot veel vertraging in de besluitvorming bij gemeenten.
In de Kamerbrief van 22 mei 2022 (www.rijksoverheid.nl) heeft de minister laten weten dat het evident is dat de maximale warmtetarieven moeten worden losgekoppeld van de gasprijs en gebaseerd moeten worden op de onderliggende kosten van de warmte. Beoogd wordt om het wetsvoorstel voor de zomer aan te bieden aan de Raad van State en daarna eind 2022 aan de Tweede Kamer. Het is niet mogelijk om de ontkoppeling al eerder, zonder wetswijziging, voor elkaar te krijgen. Die koppeling is nu eenmaal opgenomen in de wet zelf.
Vooruitlopend op de wetswijziging heeft de ACM wel de bevoegdheid gekregen om onderzoek te doen naar de rendementen van individuele leveranciers, en het tarief voor de betreffende leverancier te corrigeren indien blijkt dat het door deze leverancier behaalde rendement hoger is dan een door de ACM vast te stellen redelijk rendement. ACM is op dit moment hard bezig met de implementatie van deze nieuwe bevoegdheden, aldus de minister.
De verwachting is dat de Wet collectieve warmtevoorziening niet eerder dan in 2024 in werking zal treden, zo blijkt uit het ontwerp Beleidsprogramma Klimaat.
Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Gaswet en Omgevingswet)
Eind 2021 is het concept wetsvoorstel Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw) voor consultatie ter inzage gelegd. Er zijn 34 reacties binnen gekomen (https://www.internetconsultatie.nl/wgiw).
Het wetsvoorstel bevat wijzigingen van de Gaswet en de Omgevingswet.
Allereerst geeft het wetsvoorstel gemeenten de bevoegdheid om lokale regels op te stellen om de warmtetransitie van gas naar duurzame alternatieven tot uitvoering te brengen. De gemeente kan hiertoe bepaalde wijken aanwijzen waar een energievoorziening met duurzame energie beschikbaar komt ter vervanging van het aardgas (de aanwijsbevoegdheid).
Gemeenten kunnen de netbeheerders de opdracht geven om wijken, die aangewezen zijn in het omgevingsplan, van het gas af te sluiten. De bevoegdheid voor gemeenten om wijken aan te wijzen die overgaan op een duurzame energievoorziening (aanwijsbevoegdheid) en het transport van aardgas door de netbeheerder te kunnen beëindigen, is een laatste stap op het eind van het planproces, waarna de uitvoering start. 25 Deze bevoegdheid is voorzien van juridische en niet-juridische waarborgen omtrent onder meer het planproces, de termijn tussen het aanwijzen van een wijk en de daadwerkelijke overstap naar een duurzame voorziening, de beschikbaarheid van de alternatieve warmtebron, de mogelijkheid om als gebouweigenaar voor een eigen gelijkwaardig alternatief te kiezen en de motivering van de aanwijsbevoegdheid waarin de betaalbaarheid een belangrijke rol speelt.
Gemeenten worden geacht zorgvuldig rekening te houden met de tijd die alle betrokken partijen nodig hebben om zich voor te bereiden op het duurzame alternatief, aldus de ontwerp memorie van toelichting. In de proeftuinen is gebleken dat het proces, onder meer voor het zorgvuldig betrekken van de bewoners om te komen tot een duurzame wijk arbeidsintensief is. In het Klimaatakkoord is een termijn van acht jaar genoemd tussen het besluit van de gemeente en de daadwerkelijke overstap op een duurzaam alternatief. Deze termijn wordt nog geëvalueerd. Het voornemen is om dit niet in landelijke regelgeving te verankeren. De gemeenteraad besluit bij het vaststellen van de wijziging van het omgevingsplan wat een redelijke termijn is. De situatie kan sterk verschillen van wijk tot wijk.
Woning- en gebouweigenaren zijn niet verplicht om aan te sluiten op het collectieve alternatief voor aardgas dat de gemeente kiest (de zogenoemde opt-out). Zij kunnen kiezen voor een ander alternatief, mits dat minimaal even duurzaam is (gelijkwaardig). Zo wordt keuzevrijheid met betrekking tot het duurzame alternatief gewaarborgd, aldus nog steeds de ontwerp memorie van toelichting. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de algemene gelijkwaardigheidsregeling in artikel 4.7 Omgevingswet.
In de Omgevingswet wordt verder geregeld dat de Transitievisie warmte als instrument in de Omgevingswet wordt opgenomen. De transitievisie warmte zal komen te gelden als een onverplicht programma onder de Omgevingswet, genaamd het warmteprogramma. Verder wordt via overgangsrecht geregeld dat transitievisies warmte van gemeenten die al vóór de inwerkingtreding van de voorgestelde wetswijziging een beleidsdocument hebben vastgesteld dat aan de eisen voor zo’n programma voldoet ook de status krijgen van warmteprogramma.
Tot slot wordt ten behoeve van de waarborgen een grondslag voor gegevensverzameling opgenomen in het wetsvoorstel. De aanwijsbevoegdheid wordt, aldus de concept memorie van toelichting, voorzien van waarborgen (zie paragraaf 2.4). Voor sommige van deze waarborgen is het verwerken van gegevens, waaronder persoonsgegevens, noodzakelijk. De gemeente gebruikt de gegevens om de gebouweigenaren te betrekken bij en te informeren over een op specifieke adressen toegespitst programma en het omgevingsplan. Bij het informeren van ingezetenen over een programma of omgevingsplan kan de gemeente alle adressen in de wijk aanschrijven. Hiermee worden niet de eigenaren bereikt die niet op dat adres wonen of zijn gevestigd. Daarom wordt voorgesteld in de Omgevingswet een grondslag op te nemen voor gegevensverwerking voor specifieke situaties in het proces, en dit nader uit te werken in lagere regelgeving.
De Wgiw zal naar verwachting niet eerder dan medio 2023 in werking treden.
Het blijkt al met al niet eenvoudig om de energietransitie wettelijk in te bedden. Het zal nog geruime tijd duren voordat de betreffende wetten in werking treden en we ermee kunnen gaan werken. In de tussentijd wordt pionierswerk verricht door de gemeenten die vooroplopen en al daadwerkelijk, met de weinige beschikbare instrumenten, tot uitvoering van de transitievisie overgaan.
