Overheidsvennootschap en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Overheden kunnen publieke taken laten uitvoeren door een zogenoemde "overheidsvennootschap". Dat is een rechtspersoon, zoals een BV of NV, die belast is met de uitvoering van een publieke taak. Op 14 mei 2024 oordeelde het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden dat op het handelen van zo'n overheidsvennootschap ook publiekrechtelijke normen van toepassing kunnen zijn. Zodra een overheidsvennootschap een publieke taak uitvoert die niet wezenlijk verschilt van de wijze waarop een overheid die taak zelf zou vervullen, kunnen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (a.b.b.b.) indirect doorwerken in de civielrechtelijke beoordeling van haar handelen. Het gaat dan om beginselen als het zorgvuldigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. Deze doorwerking vindt plaats via art. 3:12 BW: het handelen van de overheidsvennootschap wordt overeenkomstig de eisen van redelijkheid en billijkheid en de ongeschreven zorgvuldigheidsnorm (art. 6:2 BW en art. 6:162 BW) op grond van art. 3:12 BW mede ingekleurd door de a.b.b.b. In cassatie komt advocaat-generaal De Bock tot dezelfde conclusie. Omdat de Hoge Raad de zaak heeft afgedaan onder verwijzing naar art. 81 Ro, bespreek je in dit blog het arrest van het hof en de conclusie van A-G De Bock.

In wat volgt schets je beknopt de casus, de lijn van het hof en de A‑G, en de belangrijkste lessen voor overheidsvennootschappen en ondernemers.

De casus

't Oude Veerhuis V.O.F. exploiteert een horecagelegenheid in Heerewaarden en een veer voor voetgangers en fietsers over de Maas. Recreatiemaatschappij Rivierengebied (hierna "Uiterwaarde") is een besloten vennootschap met drie recreatieschappen als aandeelhouder, opgericht om uitvoerende en adviserende werkzaamheden te verrichten voor openluchtrecreatie, een terrein dat de overheid als eigen zorg heeft aangemerkt. Deze recreatieschappen zijn gemeenschappelijke regelingen van overheden met, kortweg, het doel om recreatiegebieden te beheren.

Tot 2009 liep de fietsroute Fort Sint Andries door de kern van Heerewaarden. Het dichtstbijzijnde punt lag op de kruising van Veerstraat en Hogestraat, op ruim 85 meter van 't Oude Veerhuis. In 2007 sloten een aantal regionale partijen (waaronder Uiterwaarde) een samenwerkingsovereenkomst voor de aanleg van een knooppuntensysteem, met Uiterwaarde als projectleider en verantwoordelijk voor de instandhouding van het netwerk. In het projectplan is vastgelegd dat "als basis voor het op te stellen ontwerp voor een fietsroutenetwerk de bestaande fietsroutes dienen".

In het nieuwe netwerk is de lus door de dorpskern vervallen en komt de route buitenom te lopen. 't Oude Veerhuis stelt dat dit tot aanzienlijke omzetdaling heeft geleid en spreekt Uiterwaarde aan uit onrechtmatige daad. De rechtbank acht Uiterwaarde aansprakelijk, mede omdat zij door eerdere uitlatingen – een positief gestemde brief uit 2004 en de verwijzing naar bestaande routes als uitgangspunt – het vertrouwensbeginsel zou hebben geschonden.

Het hof vernietigt dat oordeel: de vordering is verjaard en los daarvan heeft Uiterwaarde niet onrechtmatig gehandeld. Opvallend is dat bij het hof onduidelijk bleef wie het netwerk precies vaststelde en op welke publiek‑ of privaatrechtelijke grondslag; bij gebrek aan gegevens gaat het hof ervan uit dat het om een privaatrechtelijk besluit van (een onderdeel van) de gemeenschappelijke regeling Regio Rivierenland gaat. In cassatie bestrijdt 't Oude Veerhuis onder meer de wijze waarop het hof de bijzondere positie van Uiterwaarde als overheidsvennootschap heeft betrokken. De A‑G acht alleen het oordeel over de verjaring ontoereikend gemotiveerd, maar adviseert de Hoge Raad het arrest in stand te laten omdat het oordeel over de afwezigheid van onrechtmatigheid zelfstandig dragend is.

Indirecte werking van a.b.b.b. bij overheidsvennootschappen

Het hof kwalificeert Uiterwaarde als overheidsvennootschap en benadrukt dat het feit dat zij geen bestuursorgaan in de zin van de Awb is, niet betekent dat bestuursrechtelijke normen irrelevant zijn. Het hof overweegt: "het handelen van Uiterwaarde wordt overeenkomstig de eisen van redelijkheid en billijkheid en de ongeschreven zorgvuldigheidsnorm […] op grond van art. 3:12 BW mede ingekleurd door de a.b.b.b."

Cruciaal is de passage waarin het hof de functionele gelijkstelling met een overheidslichaam formuleert: "als een overheidslichaam een door hem gewenste taak laat uitvoeren door een door hem opgerichte overheidsvennootschap […] zal […] de beoordeling van het handelen van deze overheidsvennootschap in zoverre niet wezenlijk anders zijn dan in het geval het overheidslichaam die taak zelf zou hebben uitgevoerd".

Tegelijk maakt het hof duidelijk dat geen sprake is van rechtstreekse binding: "van rechtstreekste binding aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in een geval als dit […] is […] geen sprake", maar deze beginselen kunnen wel "doorwerken in de verwachtingen die partijen redelijkerwijs mogen hebben van de overheidsvennootschap". Het hof noemt als voorbeelden de vraag of de vennootschap (onvoorwaardelijke) toezeggingen kan doen en hoe zij belangen afweegt als haar handelen doorwerkt in publiekrechtelijke besluitvorming die zij niet zelf in de hand heeft.

Het hof gaat bovendien – "veronderstellenderwijs" – ervan uit dat Uiterwaarde als projectleider invloed kon uitoefenen op het tracé en in de besluitvorming aandacht kon vragen voor bij haar bekende belangen van ondernemers; als zulke belangen bestonden en zij daarop niet had gewezen, "dan zou zij mogelijk onrechtmatig hebben gehandeld".

De A‑G vat dit samen als een vorm van indirecte binding: als een overheidsvennootschap een door een overheidslichaam gewenste taak uitvoert, is "sprake van indirecte binding aan de a.b.b.b., doordat deze beginselen doorwerken in de verwachtingen die partijen redelijkerwijs mogen hebben van de overheidsvennootschap", zodat "voor overheidsvennootschappen, niet‑zijnde bestuursorganen, dus inderdaad hogere eisen gelden in situaties zoals de onderhavige".

Waarom Uiterwaarde toch niet onrechtmatig handelde

Ondanks dat de a.b.b.b. mede het handelen van Uiterwaarde normeren, leidt dit in casu niet tot aansprakelijkheid.

Allereerst formuleert het hof een uitgangspunt: een fietsroute mag worden gewijzigd zonder dat degene die deze route vaststelt, hetzij een particuliere partij, hetzij een overheidslichaam, aansprakelijk wordt voor de omzetschade van een onderneming langs die route. Alleen bijzondere omstandigheden kunnen tot een andere uitkomst leiden. Dat de oude route (ook) niet direct langs de horecagelegenheid liep en evenmin over het veer voerde – de kortste afstand was ruim 85 meter – is volgens het hof relevant bij de beoordeling of zulke bijzondere omstandigheden aanwezig zijn.

Daarnaast is van belang dat Uiterwaarde geen harde, individuele toezegging had gedaan over het ongewijzigd laten van de route. De brief uit 2004, waarin Uiterwaarde positief ten opzichte van de plannen staat en de plannen voor een voetveerverbinding toejuicht, en het projectplan waarin bestaande routes als uitgangspunt worden genoemd, kwalificeert het hof als algemene, positieve uitlatingen, maar niet als een garantie dat de route door de kern behouden zou blijven. Van een schending van het vertrouwensbeginsel is daarom geen sprake. Tijdens de mondelinge behandeling liet 't Oude Veerhuis bovendien zijn stelling vallen dat Uiterwaarde hem "moedwillig" wilde benadelen; het hof merkt daarbij op dat het "omvangrijke dossier" daarvoor ook geen aanknopingspunten biedt. Uiterwaarde is dan ook niet aansprakelijk jegens 't Oude Veerhuis.

Praktische implicaties

De voornaamste implicaties van het arrest van het hof en de conclusie van de A-G betreffen de overheidsvennootschappen zelf. Naast de recreatieschappen kan daarbij ook worden gedacht aan overheidsvennootschappen, zoals energienetbeheerders als Liander of Stedin, drinkwaterbedrijven als Oasen of Dunea, of openbaarvervoerbedrijven zoals HTM. Daar waar deze bedrijven voorheen in de relatie tot contractpartijen of stakeholders hun handelen wellicht primair baseerden op privaatrechtelijke normen, kan een handelswijze of (beleids)keuze nu óók worden genormeerd door het vertrouwens-, evenredigheids- of zorgvuldigheidsbeginsel.

Voor stakeholders of contractpartijen van overheidsvennootschappen die bijvoorbeeld een contract hebben of willen sluiten met een overheidsvennootschap, kan het een rol spelen dat je zo'n vennootschap wellicht aan hogere standaarden kunt houden dan op basis van enkel privaatrechtelijke normen.

Meer informatie?

Werk je met een overheidsvennootschap of heb je een vraag over wat dit arrest in jouw situatie betekent? Neem gerust contact op met Marc.