Warmtebedrijven leggen infrastructuur op basis van een businesscase, waarin wordt uitgegaan van een terugverdientijd van tientallen jaren. Maar wat als een gemeente besluit dat een (deel van een) warmtetransportleiding moet wijken voor een nieuwe ontwikkeling? Een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State maakt nog maar eens duidelijk dat warmtebedrijven rekening moeten houden met de verlegregeling in de Algemene verordening ondergrondse infrastructuur (AVOI).
Kort gezegd oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak dat het gemeentebestuur op grond van de AVOI een vergunning voor het hebben van een leiding kan intrekken en kan verlangen dat de leiding wordt verlegd ten behoeve van de ontwikkeling van bedrijfskavels. Dat de gemeente daarbij actief grondbeleid voert en daarmee mogelijk geld verdient met de verkoop van de bouwrijpe kavels is niet relevant.
De kosten van het verleggen van de leiding worden niet meegenomen in het kostenverhaal ten aanzien van de ontwikkeling van de bedrijfskavels, maar afgewikkeld via de regeling in de AVOI. Op grond van die regeling komt het warmtebedrijf slechts in aanmerking voor een tegemoetkoming in de schade. Daarbij geldt dat geen tegemoetkoming wordt toegekend voor zover de schade tot het normale bedrijfsrisico behoort. Blijkens eerder uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak is het verleggen van kabels en leidingen in verband met werkzaamheden aan de infrastructuur een normale maatschappelijke ontwikkeling, waarvan de nadelige gevolgen in beginsel voor rekening van de benadeelde ondernemer dienen te blijven.
Juist nu de recent gepubliceerde Wet collectieve warmte (Wcw) een actieve rol van de overheid verlangt en de tarieven voor warmtelevering verder reguleert, rijst de vraag in hoeverre een collectieve warmtevoorziening niet veeleer moet worden benaderd als een openbare voorziening, zoals de riolering. De kosten van het verleggen daarvan worden meegenomen in het kostenverhaal en daarmee omgeslagen over degenen die uiteindelijk profijt hebben van de ontwikkeling. Daar komt bij dat het verleggen van een warmtetransportleiding over het algemeen aanzienlijk kostbaarder is dan het verleggen van bijvoorbeeld glasvezelkabels. Bovendien is er een belang bij het zoveel mogelijk beperken van de kosten van warmtelevering en zou het goed zijn als de tarieven niet afhankelijk zijn van de toevalligheid dat een warmtebedrijf wordt geconfronteerd met verlegkosten in verband met een ontwikkeling waarvan het warmtebedrijf zelf niet profiteert.
Wat speelde er?
Warmtebedrijf Ennatuurlijk had in 1986 een warmtetransportleiding aangelegd in de zuidoostelijke hoek van de Usseler Es in Enschede. Met die leiding werden ruim 9.000 huishoudens en zakelijke verbruikers van warmte voorzien. Decennialang lag de leiding er probleemloos. Totdat de gemeente Enschede besloot de Oostkrans bouwrijp te maken voor de uitgifte van bedrijfskavels. Om dat te kunnen realiseren, moest de warmteleiding worden verlegd. Een leidingdeel van 390 meter werd verwijderd en het nieuwe tracé beslaat 490 meter. De kosten die Ennatuurlijk voor deze werkzaamheden maakte, bedroegen ongeveer 2,4 miljoen euro.
Het college van burgemeester en wethouders baseerde zijn besluit tot intrekking van de vergunning op de Algemene Verordening Ondergrondse Infrastructuur Enschede 2018 (AVOI 2018). Op grond van die verordening kan een vergunning worden ingetrokken als dat naar het oordeel van het college redelijkerwijs noodzakelijk is vanwege de uitvoering van werkzaamheden van openbaar belang en algemeen nut. De gemeente onderbouwde dit met een gemeentelijke opgave rondom werkgelegenheid en de schaarste aan bedrijfskavels in Enschede.
Ennatuurlijk verzette zich en voerde aan dat zij recht had op volledige vergoeding van de verlegkosten. Het bedrijf stelde dat de gemeente het kostenverhaal had moeten regelen via het stelsel van de toenmalige Wet ruimtelijke ordening (Wro). Bovendien wees Ennatuurlijk op haar bijzondere positie: zij heeft een quasi-publieke taak en kan financiële tegenvallers niet doorberekenen aan haar klanten. Door de verlegkosten bij Ennatuurlijk neer te leggen, zou de verduurzaming van de regio worden belemmerd.
De Afdeling volgt de gemeente
De Afdeling bestuursrechtspraak verwierp de argumenten van Ennatuurlijk. De verplichting tot kostenverhaal via de Wro, inmiddels opgenomen in de Omgevingswet, staat los van het besluit tot intrekking van de vergunning. De gemeente hoeft het kostenverhaalsstelsel niet toe te passen als grondslag voor de verleggingsverplichting. Het besluit was afdoende gemotiveerd en de AVOI 2018 biedt een zelfstandige grondslag voor de intrekking.
Over de schadevergoeding was de Afdeling ook helder: Ennatuurlijk kan via de Verlegregeling Enschede 2019 een verzoek om nadeelcompensatie indienen. Maar daarmee is zeker niet gegarandeerd dat de schade volledig wordt vergoed. De leiding is in 1986 aangelegd, wat betekent dat op grond van de Verlegregeling na dertig jaar voor een transportleiding in beginsel geen tegemoetkoming meer wordt toegekend. Het risico van verlegging is, zo stelt de Afdeling, een normale maatschappelijke ontwikkeling die in beginsel voor rekening van de ondernemer blijft.
Risico's voor warmtebedrijven
Deze uitspraak raakt de kern van de businesscase van warmtebedrijven. Infrastructuur voor warmtenetten vergen grote investeringen die over lange periodes worden terugverdiend. De rechtspositie ten aanzien van die infrastructuur is kwetsbaar. Een gemeente die ruimtelijke ontwikkelingen wil realiseren, heeft op basis van haar eigen verordening de bevoegdheid om een vergunning in te trekken. De financiële gevolgen daarvan worden al snel als normaal bedrijfsrisico gekwalificeerd.
Dit speelt extra sterk in de context van de Wet collectieve warmte (Wcw). De Wcw, die op 22 januari 2026 is gepubliceerd in het Staatsblad en op 14 februari 2026 gedeeltelijk in werking is getreden. De Wvw geeft gemeenten een centrale regierol in de warmtetransitie. Gemeenten stellen warmtekavels vast en wijzen warmtebedrijven aan. De Wcw vervangt de Warmtewet en schrijft voor dat aangewezen warmtebedrijven voor meer dan vijftig procent in publieke handen moeten zijn. Bestaande private warmtebedrijven krijgen een overgangstermijn, maar moeten uiteindelijk voldoen aan dit publieke meerderheidsbelang. De verwachting is dat de Wcw op 1 januari 2027 volledig in werking treedt.
Juist in die transitiefase, waarbij warmtebedrijven worden aangewezen en warmtekavels worden vastgesteld, is het van belang dat de risico's rondom ondergrondse infrastructuur zorgvuldig worden meegenomen in de businesscase en de contractuele afspraken. Een leiding die over vijftien jaar moet worden verlegd voor een gemeentelijk project, kan een investering van miljoenen euro's kosten zonder uitzicht op volledige compensatie.
Wat kun je doen?
Zit jij als warmtebedrijf in een aanwijzingsprocedure, of ben je als gemeente bezig met het vaststellen van een warmtekavel? Dan is het verstandig om goed na te denken over de juridische positie van bestaande en toekomstige leidinginfrastructuur. Daarnaast verdient het aanbeveling om bij het aanwijzingsbesluit en de kavelplannen expliciete afspraken te maken over de verdeling van verlegrisico's. Voor gemeenten geldt dat het opstellen van een heldere verlegregeling, afgestemd op de eisen van de Wcw, een belangrijk instrument is om discussies achteraf te voorkomen.
Hoe zorgt TK ervoor dat je verder kunt?
TK adviseert warmtebedrijven, gemeenten en projectontwikkelaars bij vraagstukken rondom de Wcw, aanwijzingsbesluiten, kavelplannen en het ligrecht. Wil je weten hoe jouw positie eruitziet onder de Wcw, of heb je vragen naar aanleiding van [de uitspraak](Uitspraak 202305689/1/A3 - Raad van State](https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@157390/202305689-1-a3/) van 8 april 2026? Neem dan contact op met Floris of één van de andere professionals uit ons team Publiekrecht. We denken graag met je mee.
.jpg?h=315&fit=crop-50-50)
