Raad van State roept andermaal de overheid op tot actie om stikstofprobleem op te lossen

Op 28 mei 2025 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State opnieuw een richtinggevende uitspraak gedaan over intern salderen en het additionaliteitsvereiste bij de verlening van natuurvergunningen op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb). Deze uitspraak (ECLI:NL:RVS:2025:2404) bouwt voort op de belangrijke uitspraken van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923 en ECLI:NL:RVS:2024:4909) en heeft grote gevolgen voor projectontwikkelaars, gemeenten en andere partijen die zich bezighouden met ruimtelijke ontwikkelingen nabij Natura 2000-gebieden.

Lees de volledige uitspraak op de website van de Raad van State.

Allereerst oordeelt de Afdeling in deze uitspraak dat de nieuwe lijn die in de uitspraken van 18 december 2024 werd uitgezet ook geldt voor het intern salderen met een toestemming ontleend aan algemene regels over bemesten. Ook die stikstofruimte mag, net als de stikstofruimte die wordt ontleend aan een voor de betreffende locatie geldende en in te trekken natuur- en/of milieutoestemming niet meer worden betrokken bij de vraag of een natuurvergunning nodig is. Intern salderen met een van deze toestemmingen mag wel worden betrokken bij de daaropvolgende vraag of een natuurvergunning kan worden verleend.

Ten tweede oordeelt de Afdeling dat de vraag of project waarbij intern wordt gesaldeerd voldoet aan de zogenoemde additionaliteitstoets door het bevoegd gezag uitdrukkelijk moet worden beoordeeld. Daartoe moeten gedeputeerde staten concreet, op gebiedsniveau, bepalen welke instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen nodig zijn, waaronder eventueel het afromen van stikstofruimte bij het verlenen van vergunningen waarbij intern wordt gesaldeerd.

De Afdeling roept de overheid – en in dit geval in het bijzonder het college van gedeputeerde staten – (opnieuw) op om met concrete maatregelen te komen om het stikstofprobleem structureel aan te pakken.

Europese context: Habitatrichtlijn

De begrippen instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen zijn afkomstig uit de Habitatrichtlijn (Hrl), die alweer dateert van 1992. Artikel 6, eerste en tweede lid, van de Hrl verplicht lidstaten tot het treffen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen om de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden te behouden en te herstellen. De wijze waarop deze maatregelen in de vergunningverlening moeten worden betrokken, is door het Hof van Justitie van de EU en de Afdeling in diverse uitspraken uitgewerkt, waaronder het arrest van het Hof van Justitie van de EU van 7 november 2018 (ECLI:EU:C:2018:882) en de uitspraak van de Afdeling over het PAS van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603).

Nationaal kader: Omgevingswet en opvolgers

Sinds 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet, het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en de Omgevingsregeling in werking getreden. Deze vervangen de Wet natuurbescherming, maar de systematiek van de vergunningverlening en de toetsing aan de instandhoudings- en passende maatregelen is grotendeels gelijk gebleven. Dat kan ook niet anders, omdat beide wettelijke regelingen de implementatie van de Europese Habitatrichtlijn bevatten. De rechtspraak van de Afdeling over intern salderen en het additionaliteitsvereiste blijft daarmee onverkort relevant onder het nieuwe stelsel.

De uitspraak van 28 mei 2025: kernpunten

In de onderhavige zaak was, na een eerdere vernietiging van een verleende vergunning, gebruik gemaakt van intern salderen in de voortoets om te beargumenteren dat geen vergunning nodig was. De aangevraagde vergunning werd om die reden alsnog door gedeputeerde staten geweigerd ("positieve weigering"). Daartegen werd beroep ingesteld, dat direct door de Afdeling werd behandeld.

De Afdeling bevestigt in de uitspraak van 28 mei 2025 dat voor intern salderen met stikstofruimte die in de referentiesituatie werd ontleend aan een algemene regel, zoals bij bemesten, net als bij andere vormen van intern salderen, geldt dat dit intern salderen niet in de voortoets mag plaatsvinden. Wel met deze vorm van intern salderen, net als andere vormen van intern salderen, worden betrokken in de passende beoordeling. Daarnaast geldt ook bij deze vorm van intern salderen dat moet worden voldaan aan het additionaliteitsvereiste en de effecten van de mitigerende maatregel voldoende moeten vaststaan.

Intern salderen met bemesten

De uitspraak ziet op het verlenen van een vergunning voor de Natura 2000-activiteit. Het gaat dan om projecten. Bij intern salderen wordt voor de beoordeling van de vraag of het project leidt tot extra stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden de zogenoemde referentiesituatie ingezet. Met andere woorden, men stelt dan dat het project geen extra stikstofdepositie veroorzaakt omdat bepaalde activiteiten die in de referentiesituatie plaatsvonden worden beperkt of beëindigd. Intern salderen is een vorm van een mitigerende maatregel.

Intern salderen met een referentiesituatie ontleend aan algemene regels over bemesten mag, zo oordeelt de Afdeling in r.o. 17.2 e.v. onder voorwaarden als mitigerende maatregel betrokken worden in de passende beoordeling van de gevolgen van het project.

Voor de wijze waarop wordt bepaald of er een referentiesituatie kan worden ontleend aan algemene regels over bemesten en wat de omvang van de referentiesituatie is, wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2874). Aan dat kader wordt toegevoegd dat, bij intern salderen met een toestemming die is ontleend aan algemene regels over agrarische gebruik van gronden, de gevolgen van dat toegestane gebruik als landbouwgrond in de referentiesituatie mogen worden betrokken, tenzij die gronden structureel niet meer in gebruik zijn als landbouwgrond en niet zonder nieuwe natuurtoestemming opnieuw in gebruik kunnen worden genomen als landbouwgrond. Als peilmoment voor de vraag of de gronden structureel niet meer in gebruik zijn als landbouwgrond geldt de aanvraag voor de natuurvergunning of de overeenkomst tot overname van de rechten van het toegestane gebruik of een ander objectief bepaalbaar moment. Verder geldt als uitgangspunt dat de omvang van de referentiesituatie voor intern salderen wordt bepaald door wat is toegestaan en niet door wat feitelijk plaatsvindt.

Dit deel van de uitspraak is in zoverre van belang dat hiermee wordt bevestigd dat ook het afromen van stikstofruimte die werd ontleend aan algemene regels als passende maatregel ingezet kan worden en daarmee niet in de voortoets mag worden betrokken. In de uitspraken van 18 december 2024 ging het nog om het afromen van stikstofruimte die werd ontleend aan vergunningen. De passende maatregel bestaat dan in feite uit het (geheel of gedeeltelijk) intrekken van de vergunning. Bij stikstofruimte die wordt ontleend aan algemene regels kan geen intrekking plaatsvinden. Het beëindigen van die stikstofdepositie zou alleen met een verbod bereikt kunnen worden. Dat is echter voor de Afdeling kennelijk geen reden om daarover anders te oordelen. Het bevoegd gezag kan immers beleid voeren ten aanzien van het intern salderen bij vergunningverlening. Dat beleid kan ook inhouden dat stikstofruimte, die wordt ontleend aan algemene regels, niet volledig mag worden benut voor intern salderen. Het oordeel van de Afdeling is dan ook goed te volgen.

Additionaliteitsvereiste

Vervolgens oordeelt de Afdeling in r.o. 19 e.v. dat intern salderen met een referentiesituatie ontleend aan algemene regels, net als andere vormen van intern salderen, alleen mogelijk is, als voldaan is aan het additionaliteitsvereiste. Dit vereiste houdt in dat een maatregel alleen als mitigerende maatregel mag worden ingezet als deze niet nodig is als instandhoudings- of passende maatregel voor het Natura 2000-gebied.

Het additionaliteitsvereiste ziet alleen op het gedeelte van de referentiesituatie dat wordt ingezet als mitigerende maatregel. Bij de vraag of aan het additionaliteitsvereiste wordt voldaan, is dus alleen het gedeelte van de referentiesituatie dat wordt ingezet als mitigerende maatregel relevant.

Nu de weigering van de vergunning was gebaseerd op de enkele gedachte dat per saldo geen sprake is van een toename van de stikstofdepositie had geen beoordeling plaatsgevonden door het bevoegd gezag van de vraag of al dan niet aan het additionaliteitsvereiste is voldaan. Daarin ziet de Afdeling een onoverkomelijk probleem. De vergunninghouder en het college hebben nog naar voren gebracht dat slechts 2% van de stikstofruimte waarmee werd gesaldeerd benut werd voor het project en dat in feite juist een grote hoeveelheid stikstofruimte werd teruggegeven. Daarmee is echter geen antwoord gegeven op de vraag of die stikstofruimte al dan niet moet worden afgeroomd bij wijze van passende maatregel.

Project-overstijgende afweging en beleidsruimte gedeputeerde staten

Een cruciaal onderdeel van de uitspraak is vervolgens dat het niet aan de bestuursrechter is om zelfstandig te beoordelen of aan het additionaliteitsvereiste is voldaan bij intern salderen. Deze afweging is voorbehouden aan het bevoegd gezag, te weten het college van gedeputeerde staten van de provincie. De Afdeling overweegt expliciet dat de rechter deze project-overstijgende beleidsmatige afweging niet kan en mag maken. De motivering van het additionaliteitsvereiste moet immers betrekking hebben op het gehele Natura 2000-gebied en de vraag of de benodigde instandhoudings- en/of passende maatregelen worden getroffen. Dit vereist een beleidsmatige en gebiedsgerichte benadering die buiten het bereik van de rechter ligt.

Het bevoegd gezag kan bij de motivering van het additionaliteitsvereiste verwijzen naar een plan, programma of pakket van maatregelen waarin wordt gemotiveerd welke instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen worden getroffen om uitvoering te geven aan artikel 6, eerste en tweede lid, van de Hrl. In dat kader kan ook beleid over het afromen van de omvang van de referentiesituatie bij bepaalde projecten een rol spelen, evenals beleid over projecten waarbij de referentiesituatie niet wordt ingezet als instandhoudings- of passende maatregel, aldus de Afdeling.

Het beheerplan

Op grond van artikel 4.26 Bkl is het college van gedeputeerde staten verplicht om een beheerplan vast te stellen waarin wordt bepaald welke instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen nodig zijn. Het beheerplan is daarmee een belangrijk hulpmiddel om te bepalen welke maatregelen nodig zijn en of mitigerende maatregelen voldoen aan het additionaliteitsvereiste. Veel beheerplannen geven echter geen uitdrukkelijk antwoord op de vraag of en onder welke voorwaarden afroming van stikstofruimte als passende maatregel noodzakelijk wordt geacht. Dit bemoeilijkt de toetsing door het bevoegd gezag en vergroot de onzekerheid voor initiatiefnemers.

Conclusie en aanbevelingen

De Afdeling benadrukt in de uitspraak van 28 mei 2025 dat de bestuursrechter niet zelfstandig kan beoordelen of een mitigerende maatregel al dan niet nodig is als instandhoudings- of passende maatregel. Die verantwoordelijkheid berust nu eenmaal bij het bevoegd gezag van de provinciale overheid.

De Afdeling roept in haar uitspraak (opnieuw) de overheid – en in het bijzonder de provinciale gedeputeerde staten – op om met een plan, programma of pakket aan maatregelen te komen dat daadwerkelijk perspectief biedt voor het terugdringen van de stikstofdepositie op overbelaste Natura 2000-gebieden. Zonder een dergelijk kader blijft de vergunningverlening onzeker en dreigt verdere stagnatie van ruimtelijke ontwikkelingen.

De uitspraak van 28 mei 2025 onderstreept dat de oplossing voor het stikstofprobleem niet van de rechter kan worden verwacht, maar van het bevoegd gezag moet komen. Provincies moeten hun verantwoordelijkheid nemen en zorgen voor actuele beheerplannen, beleidskaders en programma's waarin de benodigde instandhoudings- en passende maatregelen zijn uitgewerkt en gemotiveerd. Alleen dan kan het additionaliteitsvereiste op een juridisch houdbare en voorspelbare wijze worden getoetst en kunnen ruimtelijke ontwikkelingen doorgang vinden zonder afbreuk te doen aan de bescherming van Natura 2000-gebieden.

Voor initiatiefnemers, projectontwikkelaars en hun adviseurs betekent dit dat zij in een vroeg stadium het gesprek moeten aangaan met het bevoegd gezag en moeten aandringen op duidelijkheid over het geldende beleid en de wijze waarop het additionaliteitsvereiste wordt ingevuld. De bal ligt nu nadrukkelijk bij de overheid: zonder daadkrachtig optreden dreigt het stikstofprobleem de komende jaren een rem te blijven zetten op de noodzakelijke ruimtelijke en economische ontwikkelingen in Nederland.

Meer informatie?

Onze specialisten Publiekrecht denken graag met je mee. Neem gerust contact op met Floris van Galen, advocaat vastgoed en publiekrecht.