Een bestemmingsplan en een beheersverordening kunnen voor een bepaald gebied nooit tegelijkertijd van kracht zijn. Hetzelfde geldt voor een paraplubestemmingsplan en een beheersverordening. Het onderwerp van het paraplubestemmingsplan zal via een wijziging van de beheersverordening zelf daarin opgenomen moeten worden.
Een paraplubestemmingsplan is een partiële herziening of aanvulling van meerdere bestemmingsplannen tegelijkertijd binnen dezelfde gemeente. Met een paraplubestemmingsplan beoogt de raad één of enkele aspecten te wijzigen of aan te vullen in de verschillende bestemmingsplannen die binnen de gemeentegrenzen van kracht zijn, bijvoorbeeld voor het aspect parkeren of archeologie.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft 22 januari jl. uitspraak gedaan over de verhouding tussen een paraplubestemmingsplan en een beheersverordening. De raad van de gemeente Enschede had een paraplubestemmingsplan voor een groot deel van het grondgebied van de gemeente Enschede vastgesteld, dat voorzag in een regeling voor kamerverhuurpanden. De regeling hield in dat het gebruik van panden als kamerverhuurpand in beginsel niet is toegestaan. De bedoeling van de raad met het paraplubestemmingsplan was onder andere de beheersverordening “Buitengebied Noordwest” deels te wijzigen De Afdeling stelt echter vast dat uit artikel 3.39 lid 2 Wro zou volgen dat de inwerkingtreding van het paraplubestemmingsplan ertoe zou leiden dat de beheersverordening “Buitengebied Noordwest” zou zijn vervallen voor zover het paraplubestemmingsplan wijzigingen daarin aanbrengt. De Afdeling overweegt: “Dit zou betekenen dat de beheersverordening ‘Buitengebied Noordwest’ in ieder geval zou zijn vervallen voor zover het voorliggende paraplubestemmingsplan wijzigingen aanbrengt in de beheersverordening. Dit is niet de bedoeling van de raad geweest.”
Dit volgt letterlijk uit de tekst van de wet. Artikel 3.39 lid 2 Wet ruimtelijke ordening (Wro) bepaalt dat op het tijdstip van inwerkingtreding van een bestemmingsplan voor een gebied waarvoor een beheersverordening geldt, de beheersverordening vervalt voor zover zij op dat gebied betrekking heeft. In artikel 3.39 lid 1 Wro staat het spiegelbeeld: zodra een beheersverordening in werking treedt, vervalt het bestemmingsplan. Beide bepalingen leiden er dus toe dat nooit tegelijkertijd een bestemmingsplan en een beheersverordening van kracht kunnen zijn.
Het is de vraag wat deze uitspraak voor de praktijk betekent. Kan een paraplubestemmingsplan nooit wijzigingen of aanvullingen aanbrengen op een beheersverordening? Dit lijkt uit de letterlijke tekst van artikel 3.39 Wro te volgen.
In bovengenoemde zaak is het paraplubestemmingsplan niet in werking getreden, omdat daartegen beroep was ingesteld. Maar wat zou gelden als er geen beroep zou zijn ingesteld? Uit 3.39 lid 2 Wro volgt dat de ter plaatse geldende beheersverordening in ieder geval zou zijn vervallen voor zover het paraplubestemmingsplan wijzingen daarop aanbrengt. Betekent dit ‘een planologisch gat’?
In de wetsgeschiedenis zijn hiervoor aanknopingspunten te vinden. Daarin staat letterlijk dat uit 3.39 lid 1 Wro volgt dat het oude bestemmingsplan niet meer geldt en ook niet herleefd (Nota naar aanleiding van het verslag, 30938, nr. 7). De jurisprudentie wijst de andere kant op: het oude bestemmingsplan herleefd als de nieuwe beheersverordening wordt vernietigd (ABRvS 27 december 2017, ECLI:RVS:2017:3569).
De conclusie is dat een paraplubestemmingplan een beheersverordening niet kan aanvullen, omdat beide instrumenten niet tegelijkertijd van kracht kunnen zijn op een bepaalde locatie. Een paraplubestemmingsplan is dus niet het juiste instrument voor wijzigingen van bepaalde aspecten (zoals parkeren, archeologie of kamergewijze verhuur) van een beheersverordening. Daarvoor is een wijziging van de beheersverordening zelf de aangewezen route.
